Comisión para la Paz estima que reparación territorial mapuche costará al Estado el cuádruple de lo que ha gastado en los últimos 31 años

Durante tres décadas, el Estado de Chile ha destinado más de 1.017 millones de dólares a la compra de tierras para comunidades mapuche, adquiriendo 230.563 hectáreas a través del mecanismo del artículo 20B de la Ley Indígena. Sin embargo, el diagnóstico presentado por la Comisión para la Paz y el Entendimiento evidencia que esa cifra es solo el comienzo: se necesitan al menos 377.334 hectáreas más para saldar la demanda actual reconocida por el Estado, lo que representa un costo de 3.110 millones de dólares. Esto equivale a más del triple del monto invertido en los últimos 30 años.

Y esa es solo una parte. A esa estimación deben sumarse las solicitudes futuras —de comunidades ya constituidas y otras que podrían crearse— y las demandas provenientes de sectores que no cuentan con títulos reconocidos, pero que alegan una vinculación territorial histórica. Con esas proyecciones, la demanda de tierras asciende a 486.008 hectáreas, que se prevé pueden costar hasta 4.000 millones de dólares.

Es decir, tanto en extensión de tierras como en recursos financieros, el desafío actual más que duplica el esfuerzo realizado en los últimos 30 años. La proporción es clara: se necesitarían casi cuatro veces más recursos públicos para cerrar una demanda que no solo no se ha resuelto, sino que sigue creciendo. A eso se agrega que es una “deuda” que pretende ser saldada no en 30 años, sino en un lapso mucho más acotado de tiempo.

Las cifras aparecen en el Informe Final de la Comisión para la Paz y el Entendimiento, que cumplió así con el primer objetivo por el que fue creada en 2023: “Realizar un diagnóstico de la demanda de tierras del pueblo mapuche, las tierras ya entregadas por el Estado de Chile y las brechas persistentes en dicha materia, con el objeto de cuantificar dicha demanda”.

Las compras han sido realizadas por la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi). Para ello se basan en el Artículo 20B de la Ley Indígena, que establece un mecanismo para otorgar subsidios a personas o comunidades indígenas que acrediten la pérdida de tierras que les pertenecían históricamente.

El informe de la comisión detalla con respecto de la distribución territorial de las compras hechas desde 1993 hasta 2024, que la Región de La Araucanía concentra el 59% de las hectáreas adquiridas: 135.418. De ese número, 78.549 hectáreas corresponden a la Provincia de Malleco y 56.869 hectáreas a la Provincia de Cautín.

En el caso de la Región del Biobío, las compras históricas por el 20B se han concentrado en las Provincias de Biobío (23.451 hectáreas) y Arauco (14.486 hectáreas). En Los Lagos destaca la Provincia de Osorno, con la compra de 29.284 hectáreas y Chiloé, con 12.051 hectáreas. Y en Los Ríos sobresalen las compras en la Provincia de Valdivia, con 12.763 hectáreas.

El informe entrega otro dato: el valor promedio por hectárea pagado por Conadi en los últimos cinco años es de $7.818.794 pesos. Con un estándar de 10 hectáreas por familia, cada grupo familiar recibe en promedio una propiedad que asciende a casi $80 millones.

Grupo 1: quiénes son, cuánto demandan y dónde están las tierras que buscan recuperar

La comisión además calculó la demanda actual de las comunidades que están en la fila. Para ello consideró la “aplicabilidad”, que es un informe jurídico-administrativo que emite el Fiscal Nacional de Conadi, por el que se reconoce que una comunidad tiene un “problema de tierras”.

Y para cuantificar esta demanda hizo una división en cuatro grupos.

El Grupo 1 lo integran comunidades y personas mapuche que ya han iniciado un proceso formal de solicitud de tierras al Estado. Este grupo representa la demanda institucionalizada vigente y se basa en títulos de propiedad indígena reconocidos por el sistema, como los Títulos de Merced, de Realengo y de Comisario, y que ya cuentan con aplicabilidad o una solicitud presentada a la fecha en que la Comisión por la Paz y el Entendimiento emitió sus recomendaciones (el martes 6 de mayo el documento con las recomendaciones se hizo público).

Dentro de este universo, se identifican tres subgrupos. El primero (1.1) corresponde a comunidades con aplicabilidad reconocida, pero sin compras realizadas. Es decir, su derecho ha sido admitido formalmente, pero no se ha avanzado en la restitución. El segundo subgrupo (1.2) incluye a comunidades que ya han recibido parte de la tierra, pero cuya demanda no se considera cerrada. Finalmente, el tercer subgrupo (1.3) comprende a quienes han presentado solicitud de aplicabilidad y aún esperan una resolución por parte del Estado, sea favorable o no.

Para proyectar entonces el número de hectáreas que cada familia requiere, se consideró el “criterio institucional histórico de Conadi” que indica que cada familia necesita, en promedio, un estándar de 10 hectáreas para garantizar condiciones adecuadas de habitabilidad en los predios, y cada Sitio de Significación Cultural (SSC), 3,23 hectáreas. El valor promedio pagado por hectárea en los últimos cinco años alcanza los $7.818.794, lo que implica que cada familia representa un costo estimado de casi 80 millones de pesos. En el caso de los SSC, el valor por hectárea llega a $17.021.208.

Según el informe, el Subgrupo 1.1 está compuesto por 264 beneficiarios que representan a 9.736 familias. Solo por concepto de tierras habitacionales, la demanda de este grupo asciende a 97.360 hectáreas. Si se suman los SSC (44 solicitudes que representan 65 comunidades y 2.265 familias), se requieren otras 142 hectáreas, lo que da un total de 97.502 hectáreas para este subgrupo.

El Subgrupo 1.2 involucra a 398 beneficiarios con compras parciales, que agrupan a 13.549 familias. Tras analizar los casos, se determinó que 209 de ellos, equivalentes a 10.051 familias, han recibido menos del estándar mínimo, “es decir, una reparación histórica inferior a $78.187.940 por familia en predios”. Para completar la reparación, se necesitarían $397.223 millones (aproximadamente USD$ 418 millones), lo que equivale a 50.804 hectáreas adicionales.

En el Subgrupo 1.3, se identificaron 1.131 solicitudes asociadas a 24.716 familias. Aplicando la tasa histórica de rechazo de solicitudes (7%), se proyecta que 22.867 familias serían finalmente beneficiadas, lo que genera una demanda de 228.670 hectáreas en predios habitacionales. En cuanto a SSC, se contabilizan 121 solicitudes (3.764 familias), de las cuales se estima que 112 serían aceptadas, lo que implica 362 hectáreas adicionales. Así, la demanda total de este subgrupo se eleva a 229.028 hectáreas.

En resumen, el Grupo 1 presenta una demanda de 377.334 hectáreas para 42.690 familias, distribuidas de la siguiente forma:

• Subgrupo 1.1 (aplicabilidad sin compra): 97.502 hectáreas (26%).
  
• Subgrupo 1.2 (aplicabilidad con compra parcial): 50.804 hectáreas (13%).
  
• Subgrupo 1.3 (solicitudes en análisis): 229.028 hectáreas (61%).

El informe de la comisión también especifica en qué zonas se concentra esta demanda. Lidera la provincia de Cautín (238.836 hectáreas), seguida de Malleco (65.940 hectáreas). Le siguen Arauco (30.216 hectáreas), Valdivia (16.388) y Biobío (10.084). Otras provincias, como Llanquihue, Palena y Concepción, representan una fracción menor, con menos del 1% del total. De este modo, se consolida la Región de La Araucanía como la zona con mayor demanda de reparación territorial indígena (80% del total). Le siguen la Región del Biobío (11% de la demanda del Grupo 1), mientras que Los Ríos y Los Lagos suman el 8% de la demanda de este grupo.

Grupos 2 y 3: la demanda potencial que podría ampliar aún más la presión sobre el Estado

Además de las comunidades que ya han iniciado procesos formales de solicitud de tierras (Grupo 1), el diagnóstico de la Comisión para la Paz y el Entendimiento identifica otros dos grupos cuya demanda aún no se ha materializado, pero que podría hacerlo en el futuro bajo el marco normativo actual. Se trata del Grupo 2 y el Grupo 3, considerados como parte de la demanda potencial de tierras indígenas.

El Grupo 2 está conformado por comunidades mapuche que ya estaban legalmente constituidas al momento de emitirse las recomendaciones de la Comisión, pero que aún no han presentado solicitudes de tierras. Estas comunidades poseen títulos de propiedad indígena reconocidos por Conadi, por lo que tienen un sustento jurídico para eventualmente reclamar reparación. La Comisión propone establecer una ventana temporal fija y acotada para que estas comunidades formalicen sus solicitudes, evitando así una expansión indefinida del universo de beneficiarios.

El Grupo 3, en tanto, representa un escenario aún más dinámico: incluye a comunidades no constituidas hasta la fecha de las recomendaciones, pero que podrían crearse en el futuro con el fin de presentar demandas sobre títulos que ya están reconocidos por el sistema. Es decir, se trata de nuevas comunidades que podrían surgir a partir de un título existente, utilizando las herramientas normativas vigentes para solicitar tierras.

Dice el informe que el principal desafío que plantea este grupo al Estado “es evitar que la política de reparación se transforme en un incentivo para la creación instrumental de comunidades con el único fin de acceder a tierras. No se trata de desconocer los derechos de personas o grupos legítimos, sino de establecer mecanismos que garanticen que quienes presentan una solicitud realmente forman parte de un tronco comunitario con raíces históricas en los territorios reclamados y que han habitado un plazo prolongado en la región”.

Tanto el Grupo 2 como el Grupo 3 forman parte de la proyección de demanda de tierras bajo las reglas actuales, y si no se introducen mecanismos de control o criterios de elegibilidad más estrictos, el Estado podría quedar comprometido a seguir ampliando su cobertura sin un punto de cierre claro, lo que pondría aún más presión sobre su capacidad presupuestaria y operativa.

Grupo 4: no tienen instrumentos que respalden su demanda

El informe de la Comisión para la Paz y el Entendimiento identifica un cuarto grupo. El Grupo 4 está compuesto por comunidades ya constituidas que no cuentan con títulos de propiedad reconocidos por el sistema vigente, pero que sí presentan una vinculación territorial histórica que ha sido “invisibilizada o desdibujada por procesos históricos de despojo y colonización”.

A diferencia de los otros grupos —que cuentan con algún respaldo documental, como los Títulos de Merced— estas comunidades carecen de instrumentos oficiales que respalden su demanda ante Conadi u otras instancias del Estado. Por esta razón, la Comisión advierte que este grupo “plantea el mayor desafío para la política pública”, ya que requiere “mecanismos especiales de análisis histórico, probatorio y territorial que vayan más allá de los registros actualmente disponibles”.

Para evitar que esta categoría se convierta en una puerta abierta a solicitudes sin sustento, el informe propone una delimitación estricta basada en tres criterios simultáneos: que se trate de comunidades indígenas ya existentes al momento de las recomendaciones; que dichas comunidades se ubiquen exclusivamente en las provincias de Arauco y Malleco; y que dentro de estas provincias, las comunas elegibles sean solo aquellas donde “la superficie reconocida mediante Títulos de Merced u otros instrumentos reconocidos actualmente por Conadi represente menos del 4% de la superficie comunal total”.

De cumplirse estas condiciones, la comisión estima que el costo total de reparación territorial para este grupo podría alcanzar, como máximo, los USD $129 millones. Sin embargo, aclara que este es un tope presupuestario, ya que muchas de estas comunidades podrían eventualmente postular a través de los Grupos 1 o 2, cuyas vías institucionales son más claras y están mejor definidas.

“De esta forma, considerando los cuatro grupos definidos y las reglas propuestas, se concluye que la demanda total de tierras indígenas, tanto presente como futura, alcanzaría como máximo los USD$ 4.000 millones”, concluyen. 

Los plazos

Hasta fines de 2024, Conadi ha adquirido 230.563 hectáreas en 31 años bajo el mecanismo 20B, lo que equivale al 58% de la demanda actual del Grupo 1, estimada en 396.825 hectáreas (considerando un crecimiento máximo de 5% en el número de familias). Si se incluye la demanda futura, la cifra total llega a 486.008 hectáreas.

Según las proyecciones de la Comisión, cerrar solo la demanda del Grupo 1 podría tomar entre 80 y 162 años, dependiendo del escenario presupuestario. En el mejor escenario (sin cambios en presupuesto ni precios), el Subgrupo 1.1 se resolvería en 21 años, el 1.2 en 11 años adicionales, y el 1.3 en 48 años más. En el escenario más conservador (con variación de precios y presupuesto), los plazos se extienden a 24, 14 y 124 años respectivamente. Sin límites normativos al crecimiento de familias y nuevas comunidades, el plazo podría ser indefinido.

Una demanda sin techo

El informe advierte que, bajo las reglas actuales, la demanda por reparación territorial puede crecer de manera indefinida, no por un aumento proporcional de la población indígena, sino por vacíos normativos que permiten ampliar constantemente el universo de solicitantes. Entre las causas, se destaca que no hay un límite para la cantidad de veces que un mismo Título de Merced puede ser usado para crear nuevas comunidades, y que aún hay numerosos títulos sin utilizar. Según el análisis, si se limitara el uso a tres veces por TM, la demanda del Grupo 1 podría multiplicarse por 20; si se limitara a una sola vez, se duplicaría.

Ejemplifican con que “existe el caso de un Título de Merced que ha sido utilizado 19 veces para constituir comunidades y solicitar reparación en tierras”.

Además, el sistema permite que las comunidades ya constituidas actualicen su número de familias cada seis años sin un tope definido, lo que eleva continuamente el número de beneficiarios. Como cada familia tiene derecho a 10 hectáreas, esto genera un crecimiento ilimitado en la demanda de tierras.

Ante este escenario, el informe recomienda fijar un límite de crecimiento del 5% para el número de familias por comunidad. Con esta restricción, la demanda del Grupo 1 podría alcanzar un máximo de USD$ 3.266 millones, involucrando a 1.523 beneficiarios y un total de 44.825 familias.

Para los Grupos 2 y 3 —comunidades que aún no han presentado solicitud pero podrían hacerlo— se propone un fondo máximo de USD$ 605 millones, equivalente al 18,5% del costo estimado del Grupo 1. No obstante, se aclara que este fondo no cubriría toda la demanda potencial y que la prioridad debe estar en atender primero al Grupo 1.

Un sistema desbordado: demoras, violencia y tierras subutilizadas marcan el actual modelo de reparación

Más allá del número de hectáreas transferidas o de las comunidades beneficiadas, el informe de la Comisión para la Paz y el Entendimiento plantea un análisis crítico sobre la capacidad real del sistema actual de reparación territorial para ofrecer soluciones “reales, oportunas y sostenibles” frente a una demanda histórica que no deja de crecer.

Uno de los problemas más graves y persistentes es la excesiva demora entre el reconocimiento del derecho a la tierra (aplicabilidad) y la entrega efectiva de los terrenos. Según el documento, ese lapso hoy alcanza entre 20 y 25 años, un período que representa “una carga desproporcionada frente a la urgencia de las necesidades económicas, sociales y culturales de las comunidades solicitantes”. A fines de 2024, 727 comunidades ya contaban con aplicabilidad y otras 1.252 esperaban una resolución por parte de Conadi.

Esta lentitud, advierte el informe, no solo impide resolver los conflictos de fondo, sino que también “alimenta la frustración, deteriora la confianza en las instituciones públicas y ha agudizado las tensiones sociales”, provocando que algunas comunidades recurran a lo que describen como “acciones de presión o movilización para acelerar procesos”, que en la práctica puede traducirse derechamente en violencia, con amenazas y amedrentamientos a los dueños de los campos para obligarlos a vender.

Lo anterior, porque es la comunidad la que debe identificar un predio disponible y con un propietario dispuesto a vender voluntariamente. Incluso en los casos en que esa disposición existe, Conadi no siempre cuenta con presupuesto disponible para concretar la compra. Según el informe, lo que se presenta como un acuerdo voluntario, muchas veces “se convierte en un proceso condicionado por la presión social, la expectativa comunitaria y la ausencia de alternativas”.

Otro factor que debilita la efectividad del sistema es lo que ocurre después de la entrega: la imposibilidad de administrar los predios con autonomía. Las restricciones para arrendar tierras o establecer alianzas con actores externos dificultan el acceso a capital, tecnología y redes de comercialización. Esto, sumado a tensiones internas dentro de las comunidades, ha hecho que muchas tierras “terminen subutilizadas o abandonadas”. El informe lo resume con una frase contundente: “tienen la tierra, pero no los medios para hacerla prosperar”.

Finalmente, la Comisión llama la atención sobre la falta de definición del universo de beneficiarios. Hoy cualquier comunidad o grupo familiar que declare una vinculación territorial puede solicitar reparación, sin que existan criterios claros sobre su legitimidad, prioridad o pertinencia. Esto ha generado una demanda creciente e incierta, que “supera ampliamente la capacidad financiera, técnica y operativa del Estado”.

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