Una vez aprobado y promulgado el nuevo Sistema de Pensiones chileno, todos los actores se encuentran en la vorágine y el silencio de la implementación. Sin embargo, es evidente que con las prisas, cruzadas con las restricciones políticas del duro debate que acompañó la tramitación, quedaron varios aspectos que merecen correcciones y un análisis más fino. En lo que sigue me refiero a tres aspectos que a mi juicio, deben ser corregidos y que pueden ser parte de campañas presidenciales que recién comienzan.
La primera de dichas correcciones es, sin duda, modificar el endeudamiento del Estado con los afiliados por hasta un 1,5% de sus cotizaciones por los próximos 20 años, el que se reduce en los siguientes 10 años hasta terminar el año 30, esto es el año 2055. En mi opinión, es la propuesta más bizarra de todo lo aprobado en el nuevo sistema. En efecto, serán prestamistas del Estado -esto es del Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP)-, todos los actuales trabajadores activos, todos los niños actuales que ingresen al mercado laboral en los próximos años, y suponiendo que se ingresa al mercado laboral a los 18 años, todos los niños que nazcan entre el año 2025 y 2036.
Esta propuesta no tiene sustento técnico y solo puede explicarse por la obsesión del actual gobierno para que los actuales pensionados reciban incrementos inmediatos de su pensión, financiados en forma “solidaria” con cotizaciones de los trabajadores activos. La consecuencia es que los afiliados actuales solo verán incrementados sus ahorros en las cuentas individuales por 4,5% de su sueldo, en lugar del 6% de la mayor cotización de cargo del empleador por muchos años, y tendrán un “pagaré” de menor rentabilidad que la cuentas individuales por el préstamo realizado. Si en lugar de este esquema, que endeuda al FAPP con millones de chilenos, este organismo coloca deuda garantizada por el Estado en la misma magnitud, esta deuda no tendría impacto significativo en el mercado de capitales, la estructura de tasas del mercado financiero sería más eficiente y los afiliados verían que el 6% completo de cargo del empleador iría las cuentas individuales. Esta propuesta tendría altísima aprobación en el electorado. Es un regalo de las actuales autoridades de gobierno a las autoridades que vienen.
Un segundo aspecto que debe ser corregido es la relación con el rol del IPS en tanto administrador de cuentas individuales y soporte; y que compite con las AFP en esta función. Siempre que el Estado ha entrado a competir con privados en el mercado, se ha tomado la precaución de que se constituya una empresa pública, de giro exclusivo, con patrimonio propio, sujeto a la ley de las sociedades anónimas y sujeto al DL 211 de libre competencia. Solo de ese modo se puede evitar que el Estado abuse en el mercado, pues no es posible controlar los abusos de un servicio público, por ejemplo, precios predatorios. En efecto, en el caso del IPS, el estudio de costos que exige el Ministerio de Hacienda va a subestimar el costo de capital, pues la contabilidad pública con foco en la caja operativa no contempla este costo. Los servicios públicos apalancan sus operaciones en la infraestructura pública y tampoco tienen una gobernanza adecuada para la toma de decisiones en su función de competidores con privados y cumplir la ley de competencia. Una eventual administración política de este servicio, dependiendo de cuál partido obtenga el cupo, se traducirá con alta probabilidad en precios predatorios con el propósito de idealmente capturar todo el mercado de soporte y administración de cuentas.
Es indispensable constituir una empresa pública para esta función, y el próximo gobierno debiera tener este proyecto de ley en carpeta. Un derivado de este tema tiene que ver con la obligación legal de las AFP de entregar contabilidad separada de su función de inversiones y las otras actividades. Cualquier separación contable es discrecional; y una SP políticamente orientada puede exigir normas de separación que sean funcionales a la política de precios y tarifas que desee el IPS. Esto también debiera ser eliminado en un proyecto de ley de nueva empresa pública para la administración de cuentas y soporte.
Finalmente, el tercer aspecto que debe ser corregido en un proyecto de ley dice relación con las facultades del consejo del FAPP cuando sus ingresos excedan lo que se requiere para pagar sus beneficios. Se debe impedir que este organismo termine siendo un ineficiente recaudador de impuestos al trabajo. Tiene sentido que recaude cotizaciones para pagar los beneficios, pero no más que eso. En efecto, el FAPP tiene la obligación legal de realizar un estudio actuarial para determinar si el balance actuarial es positivo o negativo. Si resulta negativo, esto es, si el pago de beneficios futuros excede el monto de sus activos y de los ingresos futuros, entonces el FAPP debe solicitar al gobierno que envíe un proyecto de ley para resolver el problema; y si en un plazo prudente ello no ocurre, o no se aprueba el proyecto, el consejo del FAPP deberá reducir proporcionalmente el pago de beneficios para restaurar el equilibrio actuarial del FAPP. Bien por ese mecanismo. ¿Pero qué ocurre si el balance actuarial resulta muy positivo, es decir sobran ingresos futuros y activos para cubrir los beneficios? ¿O lo que es lo mismo, si el estudio actuarial concluye que la cotización del 2,5% legal del FAPP es muy alta? Entonces el consejo del FAPP debe solicitar nuevamente al gobierno enviar un proyecto de ley para normalizar el balance actuarial, pero en este caso, si el gobierno no envía el proyecto o no se aprueba en un tiempo prudente, entonces se reduce automáticamente el aporte del Fisco al FAPP, que en régimen alcanza a un billón de pesos anuales, cerca de mil millones de dólares.
La conclusión es obvia, difícilmente el gobierno enviará un proyecto para reducir las cotizaciones de 2,5% de cargo del empleador, que sería lo lógico para aminorar el impacto en el mercado laboral, sino que la inactividad del gobierno le favorece, pues reduce el aporte estatal al FAPP. Esto es una evidente anomalía, pues si las cotizaciones terminan generando exceso de ingresos, entonces el FAPP termina siendo un vehículo para recaudar un ineficiente impuesto al trabajo que perjudica el equilibrio del mercado laboral. La corrección es evidente, en lugar de disminuir los aportes del Estado, el consejo del FAPP debiera tener la facultad de disminuir las cotizaciones en exceso y así evitar ser un elemento recaudador de un ineficiente impuesto al trabajo.
En suma se requiere un proyecto de ley con tres correcciones: terminar con el préstamo de los afiliados al FAPP; obligar a que se constituya una empresa pública para realizar la función de administración de cuentas y soporte; y facultar al consejo del FAPP para reducir la cotización de cargo del empleador cuando ésta sea excesiva.