Los hechos son los siguiente: la Comisión Experta presentó un texto bastante satisfactorio para el tema del Banco Central de Chile (BCCh). El Consejo Constitucional presentó tres enmiendas relacionadas con el Banco Central que han sido aprobadas por el pleno. Las tres enmiendas han generado preocupación en los expertos técnicos sobre la materia y, sin duda, representan un retroceso importante para la conducción de la política monetaria y la política financiera en relación con el texto original. El viernes 13 de octubre, la Comisión Experta repuso en forma unánime el texto original. Lo anterior debe ser ratificado por 3/5 del Consejo Constitucional.
A continuación, se revisan cada uno de estos tres elementos en cuestión, con los distintos argumentos y, en último término, por qué resultan contraproducentes con respecto al actual funcionamiento del BCCh. Lo anterior con el fin de persuadir la votación de 3/5 del pleno del Consejo Constitucional a aceptar las propuestas de la Comisión Experta.
“Estabilidad de los precios” vs “Estabilidad de la moneda”
El mandato del BCCh contempla desde 1989 -año de publicación de su Ley Orgánica Constitucional, vigente hasta hoy- el objetivo de estabilidad de la moneda. La Comisión Experta sugirió reemplazar este objetivo por el de estabilidad de los precios (lo que no debe confundirse con la fijación de precios). Sin embargo, el pleno aprobó una enmienda que reinstituye la estabilidad de la moneda como el objetivo central del BCCh. Este 13 de octubre, la Comisión Experta volvió a sugerir utilizar estabilidad de los precios, lo que debe ser ratificado por 3/5 del pleno de la Comisión Constitucional.
Existen argumentos de larga data, comprobados por la experiencia y avalados por los resultados, para justificar por qué la decisión previa del pleno no es adecuada y resulta preferible la posición de la Comisión Experta. En primer lugar, vale la pena aclarar que, para evitar la tentación de la instauración de un régimen de tipo de cambio fijo y su imposibilidad de ser sostenible, es mejor hablar de estabilidad de precios. En segundo lugar, una revisión histórica arroja que el BCCh, mandatado para velar por la estabilidad de la moneda, operó desde 1989 a 1998 con un esquema de tipo de cambio fijo con bandas cambiarias. Durante la Crisis Asiática de 1998-99, y producto de la inadecuación de sus instrumentos, el BCCh tuvo un actuar deplorable a tal punto que, para muchos, profundizó y complicó el manejo de esa crisis, a la vez que complejizó su salida de la misma. En particular, este resultado se debió, principalmente, a dos elementos: (a) la fijación cambiaria, y (b) la baja consideración por el empleo y la actividad económica en su toma de decisiones.
Tras este triste episodio, a contar del año 1999 el BCCh reformó su marco de su política monetaria, adoptando el nuevo -de aquel entonces- “Esquema de Metas de Inflación”. El BCCh fue pionero en el mundo emergente en conducir su política monetaria de esta forma, junto con Nueva Zelandia. Bajo este esquema, el objetivo de inflación al muy corto plazo no es fijo sino flexible, pero con una meta fija a mediano plazo (en este caso, una inflación de 3% anual a dos años). Por lo tanto, para implementar este esquema exitosamente, del cual ningún Banco Central del mundo que lo ha adoptado se ha retractado y cada vez son más los que se suman en adoptarlo, se requiere inherentemente la flotación del tipo de cambio. Es decir, la flotación cambiaria es una condición necesaria del esquema para alcanzar la estabilidad de los precios, teniendo como consecuencia, para el caso de Chile, más de 24 años con precios estables, periodo que coincide con el mejor resultado en los 98 años de la entidad, transformándose, además, en una institución respetada en el mundo entero. Actualmente, casi todos los Bancos Centrales autónomos modernos utilizan el “Esquema de Metas de Inflación” y tienen, consecuentemente, consagrado el objetivo de buscar la estabilidad de precios.
Resulta evidente que establecer el objetivo de estabilidad de precios de forma explícita en nuestra Constitución, es equivalente a refrendar lo que el BCCh ya realiza hoy. Por otro lado, retomar explícitamente el objetivo de estabilidad de la moneda pone en duda la continuidad de la manera en que la institución opera en términos prácticos. Esta es una muy mala noticia para el BCCh y nuestra economía por parte del Consejo Constitucional. Además, abre un sinnúmero de escenarios e interpretaciones posibles sobre la utilización política de dicha señal, y la consecuente preocupación por el desempeño del BCCh en el control de la inflación.
Por último, cabe señalar que algunos de los defensores de la enmienda original del Consejo Constitucional argumentan que la estabilidad monetaria se entendería realmente como estabilidad de los precios. Esto se trata de, a lo menos, un argumento curioso, del que inmediatamente surgen dos preguntas: (i) ¿No sería más lógico, entonces, conservar el término “estabilidad de los precios”? y (ii) ¿Cuál es la motivación detrás de la enmienda al texto propuesto por la Comisión, si finalmente se trata de conceptos equivalentes e intercambiables?
Facultades excepcionales en tiempos excepcionales
El BCCh tiene hoy una facultad excepcional que permite, en circunstancias excepcionales durante períodos acotados de tiempo y con quórums extraordinarios, comprar y vender instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, pero que, al igual de los restantes instrumentos, pueden ser transados con la banca, y sólo en el mercado secundario. Si bien la propuesta de la Comisión Experta mantuvo dicha herramienta, el pleno del Consejo Constitucional decidió eliminarla en la nueva propuesta. El 13 de octubre, la Comisión Experta volvió a sugerir incorporar esta facultad, lo que debe ser ratificado por 3/5 del pleno de la Comisión Constitucional.
El abogado Antonio Barchiesi, coordinador de la Comisión de Función Jurisdiccional y Órganos Autónomos, e impulsor de la medida de eliminar la facultad, argumentó el 4 de octubre en La Tercera: “Si el Fisco emite deuda en condiciones razonables, siempre va a haber alguien dispuesto a comprar esa deuda en Chile o en el extranjero. Si la emisión de deuda no es en condiciones razonables, tampoco es razonable que la compre el BC”.
El consejero Barchiesi comete errores conceptuales en su argumentación, lo cual es preocupante tratándose del autor e impulsor de la medida. En primer lugar, la facultad excepcional es de compra en el mercado secundario y sólo a la banca, por lo tanto, es imposible que el BCCh adquiera un bono directo desde el Fisco como asevera erróneamente Barchiesi. Por el contrario, se trata de bonos emitidos por el Fisco que son transados en el mercado secundario, comprados con anterioridad por la banca privada, y cuyo precio está definido por el mercado. Por lo anterior, no siempre habrá agentes disponibles para transar tales activos. Estas disposiciones hacen que el mecanismo sea diametralmente distinto a “la máquina de imprimir billetes,” como podría ser el caso argentino -el cual ha sido (mal) utilizado como ejemplo por parte de los defensores de eliminar esta facultad.
Con la regulación actual, para montar una “máquina de imprimir billetes” se requeriría burlar las exigencias de la normativa bancaria, una eventual colusión por parte del Consejo del BCCh (que, vale decir, en Chile y a diferencia de los ejemplos traídos por quienes defienden eliminar la facultad, es independiente del Gobierno), junto con la participación del Ministerio de Hacienda y toda la banca privada del país; además avalada por un silencio cómplice por parte del Congreso. Esto parece absurdo, un hecho altamente improbable, y los resguardos para prevenir estas situaciones se encuentran en la excepcionalidad de esta facultad excepcional. Por lo demás, de realizarse este escenario, los problemas de institucionalidad del país, por cierto, serían inimaginablemente más graves que el uso de esta facultad. ¿Qué justifica estos “fantasmas” poco realistas? ¿Por qué no disponer de herramientas conocidas con anterioridad, transparentes, para cuando se necesiten, sabiendo que será en circunstancias excepcionales?
La utilidad de esta herramienta es su uso en momentos de crisis económico/financieras, para que el BCCh pueda ágilmente inyectar liquidez al sistema financiero de manera segura, dando cumplimiento a la preservación de la estabilidad financiera y del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, lo que constituye parte de su actual mandato constitucional ¿Debe esta facultad excepcional tener rango constitucional? Sí, porque esta facultad, dado su carácter extraordinario, sería inconstitucional si fuera establecida a nivel legal, cediendo ante la jerarquía de la Constitución. La facultad extraordinaria ordena y transparenta su ejecución ante estos escenarios críticos.
Esta facultad excepcional, a diferencia de lo que han señalado quienes propusieron eliminarla de la nueva propuesta constitucional, fue previamente propuesta ante el Senado en 2019 como una dentro de varias recomendaciones entregadas por un Panel de Evaluación Independiente (una comisión internacional de expertos del más alto nivel técnico), y no con motivo de la pandemia como se ha señalado erróneamente. Posteriormente, producto de la pandemia, se ingresó una modificación legal a fin de instaurarla, dada su motivación y validación anterior. Cabe señalar que esta facultad está presente en los más importantes bancos centrales del mundo.
Esta facultad excepcional, en el fondo, es similar a tener extintores en un inmueble: nadie los quiere usar, pero en el caso excepcional e indeseado de incendio, es mejor tenerlos que no tenerlos, y su mera presencia no incentiva la iniciación de más incendios. Por eso se tienen, a pesar de que, idealmente nunca se busca su uso.
Consideración de empleo
La Comisión Experta propuso que el BCCh tenga dentro de su mandato como consideración (no objetivo) el empleo y actividad económica. Sin embargo, el pleno del Consejo Constitucional decidió eliminar esta consideración en la nueva propuesta. El viernes, la Comisión Experta volvió a sugerir incorporar esta consideración, lo que debe ser ratificado por 3/5 del pleno de la Comisión Constitucional.
Cuando se redactó la actual Ley Orgánica Constitucional del BCCh, en los años 80, la teoría de la política monetaria de aquel entonces, principalmente motivada por desastres monetarios en el periodo de postguerra, se disputaba entre un mandato de foco inflacionario (objetivo en torno a la inflación) versus un mandato dual (objetivos en torno a la inflación y el empleo). Sin embargo, en la actualidad dicho dilema está zanjado, priorizándose un mandato jerárquico, con un foco primario de inflación. Esto es así ya que, pese a que el objetivo del BCCh es controlar la inflación, el empleo es parte importante de cualquier modelo macroeconómico en el cual se fundamenta la política monetaria: especialmente en la Curva de Phillips, la Regla de Taylor, y los modelos de equilibrio general. Por tanto, en la práctica, el empleo (y la actividad) siempre se ha considerado en las decisiones del BCCh en materia de política monetaria. Cuando existe una meta de inflación en un horizonte de mediano plazo (por ejemplo, dos años en el caso del BCCh), el ciclo económico y, en particular, el desempleo, no son irrelevantes. Es por ello que no se busca conseguir la meta inflacionaria en todo momento del tiempo, sino a mediano plazo, y a la vez, anclando las expectativas inflacionarias de los agentes en el horizonte de política justo en el valor de la meta.
En este sentido, si bien el objetivo del BCCh es controlar la inflación, el empleo siempre se tiene a la vista como lo que se ha denominado una consideración que, evidentemente, se encuentra subordinada al objetivo principal. Así es como ha funcionado y funciona la política monetaria exitosa en el mundo. Explicitar esta consideración, como lo propuso la Comisión Expertas, no es sólo sincerar lo que hace el BCCh, sino que también es: (i) salvaguardar al Banco Central de recortar la tasa de interés rectora por consideraciones de actividad económica con efectos inflacionarios, pensando en el mediano plazo (como acaba de suceder hace unos meses), y (ii) incorporar el empleo de manera formal en su mandato, evitando las voces que pretenden que se constituya un mandato dual.
Eliminar esta consideración expone al Banco Central al juicio político cuando precisamente busca estabilizar la economía con instrumentos contracíclicos, excluyéndolo de participar en interpretaciones antojadizas de su mandato, y evita su exposición innecesaria a críticas injustificadas sobre su eventual desentendimiento del escenario económico doméstico. Obviamente, una consideración de empleo no hace responsable al BCCh de los resultados del desempleo. Las principales herramientas para combatir el desempleo están en la política fiscal, pero eso no quita que la política monetaria puede aportar con su parte en circunstancias de bajo crecimiento, siempre subordinada a su foco antiinflacionario. Las críticas siempre van a existir de grupos irresponsables y hoy también las hay. Lo importante es que el mandato refleje lo que realmente está pasando y que esté al alcance de los instrumentos conferidos al BCCh. Esta es la mejor forma de proteger uno de los principales activos de la institucionalidad económica del país.