«No necesitamos subir impuestos sino que saber dónde está el forado» así de categórica fue la conclusión del Decano de la FEN de la universidad de Chile, José de Gregorio en el seminario del Centro de Estudios Tributarios de la Universidad de Chile donde se analizó el Informe sobre brecha de Cumplimiento Tributario del SII.
Recordemos que el cuestionado informe de brecha de cumplimiento tributario del Servicio de Impuestos Internos concluye que la evasión promedio entre los años 2018-2020 en IVA es un 18% y en impuesto a la renta sería de 50%. Es preciso también mencionar que la evasión del IVA se mantiene prácticamente estancada en la serie histórica, a pesar de las mayores facultades otorgadas al SII en materia de fiscalización y cumplimiento; sin embargo, es consistente con los niveles de informalidad en los negocios que se mantiene en el país.
Por su parte, la evasión del impuesto renta de las empresas se estima a nivel del informe en un 50%, una cifra que no parece consistente a los ojos de economistas, asesores tributarios y de los propios empresarios, y que parece poco razonable para los expertos y en general para la opinión pública.
Es así como el ex presidente del Banco Central, José de Gregorio, en el último foro donde se analizó la brecha de cumplimiento tributario, observó la razonabilidad de las cifras de evasión en impuesto renta a las empresas. En sus palabras “Chile recauda 4,8% del PIB, si consideramos la cifra de evasión del estudio del SII, con 100% compliance la recaudación debiera ser 10 puntos del PIB, y la OCDE recauda 3 puntos y con 100% compliance llegaría a 4puntos”. En relación con el incumplimiento de 50% de impuesto renta, el decano de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile, indicó “yo tengo cierta vinculación con el sector privado y cuesta entender de dónde viene tanta evasión”.
En el seminario aludido el asesor de hacienda en el estudio de brecha de cumplimiento tributario, Michel Jorratt, explicó que el 54% de la evasión de renta proviene del IVA, a lo que el ex presidente del Banco Central replicó que por esencia esta evasión proviene de la informalidad en los negocios. De Gregorio, de esta forma, sin ser experto tributario, pero con mucho sentido común y entendimiento de los números, da con una cuestión central, las cifras de un informe tan importante como el de brecha de cumplimiento tributario deben conversar con la realidad.
Por su parte, Jorrat defendió el estudio de la estimación de evasión en impuesto renta a las empresas argumentando la base amplia de aplicación de impuesto renta a las empresas en Chile, pero no convenció al decano, que mucho sabe de números. En efecto, técnicamente De Gregorio tiene razón, el argumento del asesor de Hacienda se debilita al analizar la recaudación del impuesto en Chile respecto a países con estructura tributaria es similar. Así por ejemplo Australia, con sistema tributario integrado y una tasa de impuesto corporativo de 30%, recauda 5,4 puntos del PIB a nivel de impuesto corporativo; Chile, por su parte, con una tasa ponderada (según informe de brecha de cumplimiento) de 26% recauda 4,7% del PIB. Pero al analizar las tasas de evasión la falta de razonabilidad es grande, pues Australia con un estudio ascendente de la evasión de impuesto renta corporativa, determina una evasión de 7,5%, en cambio Chile con un método descendente determina una evasión de 50%.
Así las cosas, el estudio de brecha de cumplimiento del SII, aún no convence, la metodología del estudio ha sido cuestionada por su fiabilidad y significancia, pues no desagrega los factores impulsores de la evasión y no logra explicar de esta manera dónde se aloja la evasión.
De igual manera es importante destacar que el asesor de Hacienda en la estimación de brecha de cumplimiento fiscal indicaba en un estudio anterior, denominado “Informalidad y evasión”, que los aumentos de IVA a partir de 2008 obedecían a cambios desafortunados en la estrategia de la autoridad tributaria basado en un diagnóstico equivocado. En el mismo estudio observaba que las grandes empresas evaden proporcionalmente menos que las pequeñas, concluyendo que las grandes pérdidas de recaudación asociadas al incumplimiento tributario no se encuentran en el 1,5% de los contribuyentes con mayor renta, sino en el 98,5% restante.
El mismo asesor de SII, al defender el cuestionado informe de brecha de cumplimiento impositivo 2023, y en especial las cifras de evasión de impuesto renta a las empresas, indicó que “no es que uno esté diciendo que las grandes empresas estén evadiendo 50% del impuesto a la renta “, por tanto, deja entrever que proviene de las pymes. No obstante, las pymes sólo representan el 13% de las ventas a nivel nacional. El gran forado por tanto no está en el sector formal de las empresas más pequeñas, y se desconoce en el estudio del SII cuál es el efecto en la evasión de la economía sumergida que incluye la informalidad, cuestión que debió ser estudiada previamente con un análisis integral y confiable del incumplimiento tributario.
¿Dónde está el forado?
A pesar de las sucesivas reformas tributarias desde el año 2010, la recaudación fiscal no ha aumentado significativamente respecto al PIB. En efecto, ha sido el crecimiento económico el pilar de la recaudación y no aumentos de tasas y bases de impuesto. En el mismo periodo la informalidad laboral se ha visto presionada y ha aumentado sostenidamente por factores como el aumento en la complejidad del sistema tributario, mayores regulaciones, desempleo, inmigración y aumento de la carga fiscal.
En un estudio de la Cámara Nacional de Comercio de Santiago se enfatizaba que reducir la informalidad y evasión, hacia niveles de los países más eficientes, podría generar un aumento de los ingresos fiscales equivalentes al aporte de dos reformas tributarias. A su vez, el ministro de Hacienda indicaba que las cifras de evasión provienen mayoritariamente de la informalidad.
Un análisis similar realizaba el Colegio de Contadores Chile que indicaba que Chile tiene al menos el doble de informalidad que los países de avanzada de la OCDE (según estudios del banco mundial). El gremio profesional resalta que esta informalidad no paga IVA, contribución social ni impuesto renta, y en sus propuestas a Hacienda, para combatir la informalidad, el Colegio indicaba que cerrando esta brecha de incumplimiento se recaudaría más del 1,5% del PIB que pretende recaudar Hacienda con las medidas de combate al incumplimiento tributario que propone el pacto fiscal.
Pero el estudio de evasión del SII ha sido ciego en identificar los factores que impulsan el incumplimiento tributario, desaprovechado así sentar las bases de un estudio sólido que genere consenso técnico, al momento de medir sistemática y periódicamente la evasión de impuesto renta en las empresas. Por consiguiente, las medidas para reducir la brecha también muestran una falta de respaldo en un diagnóstico confiable de donde se aloja la evasión.
Por otra parte, se identifica que las medidas que se proponen para favorecer el cumplimiento tributario mayoritariamente apuntan al sector formal –donde a todas luces no se encuentra el forado– y mínimamente al sector informal. Los números son reveladores, solo 0,28 puntos del PIB de los 1,5% (un 20% de la recaudación) se pretende recaudar del combate a la informalidad. Así las cosas, el forado por donde se escapa la recaudación fiscal seguirá abierta y en crecimiento constante con la inmigración ilegal y el mayor comercio callejero; la fuga de recursos fiscales continuará mientras no se ataque la raíz del problema en el pacto fiscal.
Identificar correctamente el forado, para dimensionar correctamente fuga de recursos
En relación con el cálculo de evasión, el economista Pablo Gutiérrez, uno de los expositores del foro de la Universidad de Chile, indicó que según sus cálculos conservadores la evasión en impuesto renta debería ser cercana al 30% en su cota mínima. Pues bien, es un cálculo que hace todo sentido a nivel de la estimación normal, pues el régimen 14d) N°8 de pymes paga cero impuestos renta, y el 14d) 3 pymes una tasa de 12,5 % (si consideramos el beneficio de la reinversión 14E).
Adicionalmente es evidente que la evasión en IVA proviene principalmente de la informalidad y ésta explica en un 54% la evasión de renta. Ciertamente, si consideramos que la informalidad en Chile de acuerdo con el banco mundial es cerca del 20% del PIB y ésta se aloja en los pequeños contribuyentes, de formalizarse pagaría tasas de 0% en renta o 12,5%. Complementariamente, las pymes formales que representan 13% de las ventas ya pagan tasa 0% o 12,5% y según los propios datos del SII un 30% de estas empresas está en régimen transparente que solo paga impuestos personales.
En definitiva, la tasa ponderada del informe de cumplimiento cercana a 26% está sobrestimada, es más cercana al 20%, si se considera la economía sumergida e informalidad y la realidad de impuesto renta que paga la pyme, que tiene una tasa efectiva entre impuesto empresa y personal no superior a 10%; una tasa de 25%, en el resumen de la operación renta genera más devolución que pago de impuesto.
Así las cosas, al medir la brecha de cumplimiento tributario con una tasa ponderada de 20%, aplicada a la base potencial del impuesto renta, y luego comparar con la recaudación efectiva del impuesto, resulta una tasa de evasión del impuesto corporativo más cercana al 34%, muy distante del 50% que estima el SII.
Lo anterior muestra que un informe que analice en forma correcta los factores impulsores de la evasión tendrá mejores resultados en establecer una brecha de cumplimiento tributario con un grado de fiabilidad aceptable, y permitirá definir estrategias más efectivas en el combate a la evasión como parte de políticas públicas de calidad.
No necesitamos subir impuestos
La reflexión del decano de la facultad de economía y negocios de la Universidad de Chile tiene a su vez el respaldo de estudios internacionales, el Banco Interamericano del Desarrollo, en su estudio “La presión fiscal equivalente en América Latina y el Caribe 1990-2021, actualización y estado de situación en la salida de la pandemia de Covid-19”, compara la carga fiscal equivalente incorporando la recaudación de impuestos y adicionalmente la carga de seguridad social privada y los royalties a recursos naturales.
Del estudio se concluye que, si se ajusta el efecto de seguridad social y aporte de royalty, Chile estaría entre las mayores cargas fiscales equivalente de Latam, incluso muy sobre países de la OCDE con ingresos per cápita superior como Australia, EE. UU., Suiza, Irlanda que más que duplican el ingreso per cápita de nuestro país.
Así las cosas, la mayor presión fiscal de nuevos impuestos que se propongan sería mayor sobre el sector formal que cumple mayoritariamente sus obligaciones, dejando nuevamente al debe el gran forado al que alude el decano de la FEN: el combate a la economía sumergida que incluye la informalidad en los negocios.
Bien plantea el ex presidente del Banco Central, si la brecha incumplimiento del impuesto renta fuera 50%, Chile potencialmente podría recaudar 10 puntos del PIB al cerrar la brecha, equiparando la recaudación actual del IVA. Se podría recaudar tres veces la actual meta de combate al incumplimiento tributario y financiar dos reformas tributarias sin subir un solo impuesto. Se entiende entonces su aseveración: “no necesitamos más impuestos sino entender dónde está el forado” lo que no se mide no se puede gestionar, un diagnóstico errado lleva a medidas erradas en el combate a la evasión.
Lo planteado por De Gregorio sintoniza a su vez plenamente con lo planteado por la comisión Marfán, que dejó claro que un freno importante al crecimiento ha sido el aumento de los impuestos corporativos, que le ha costado al país 8 puntos del PIB en 10 años. Manuel Marfán indicó: «Si se privilegia el crecimiento económico, habría más holgura fiscal que con una reforma tributaria». Otro de los integrantes del comité, Juan Pablo Arellano había indicado tiempo atrás que «el crecimiento económico explica el 80% de la recaudación fiscal, y el otro 20% se explica por reformas tributarias».
Siendo las cosas así, si nos focalizamos en la causa real de la evasión, más que mantener el estatus quo en impuestos, estos debieran bajar. Es claro que altos impuestos promueven menor formalización de la economía y son un lastre económico para el emprendimiento, junto con ser un menor incentivo al cumplimiento voluntario de impuestos.
Para conocer el forado y tapar la fuga de recursos; es necesario un estudio confiable y significativo de la evasión
La subsecretaria de Hacienda, en el mismo seminario de la universidad de Chile, indicó que el estudio sobre la brecha de cumplimiento tributario no es parte del pacto fiscal, no busca legitimar ni respaldar las cifras ni las medidas de cumplimiento tributario que se presentarán esta semana.
En contraste, los países de avanzada en el estudio de la brecha de cumplimiento tributario tales como Canadá, Reino Unido, Australia, EE.UU., ven el estudio de la brecha como esencial para fijar la estrategia de combate y gestión de la evasión, de ahí que busquen, a través de métodos directos y objetivos, establecer la brecha de incumplimiento en impuesto directos fiables y significativas.
La autoridad fiscal de Australia enfatiza que uno de sus objetivos, al determinar la brecha de cumplimiento tributario, es generar confianza en la comunidad mediante la reducción sostenible de la brecha fiscal y dar confianza en el sistema tributario. Así, las estimaciones de la brecha les permite comprender mejor los niveles de cumplimiento y riesgo en los sistemas tributarios y son una guía en la determinación de los riesgos prioritarios y en el desarrollo de estrategias que tienen como objetivo reducir de manera sostenible la brecha fiscal y mejorar el cumplimiento voluntario.
A su vez, en nuestro país, la Fundación de Estudios Sistémicos Tributarios (FESIT) observó la debilidad en la significancia del informe de brecha de cumplimiento tributario del SII, ya que por la metodología elegida para su elaboración a nivel de impuesto directos -enfoque macroeconómico- no es capaz de identificar los segmentos de contribuyentes ni los factores impulsores de la evasión.
En la misma línea, el Colegio de Contadores destacó que la transparencia y fiabilidad en las estimaciones de brecha debe ser un principio básico para generar confianza hacia los contribuyentes, más considerando que un probable pacto fiscal contempla 1,5 puntos del PIB en medidas contra la evasión y elusión a través de dotar de mayores facultades de fiscalización, y que dicha recaudación fiscal puede llegar al 80% de la recaudación esperada por el Gobierno a nivel de un eventual pacto fiscal.
Por su parte, Juan José Obach, director ejecutivo de Horizontal, uno de los expositores en el seminario del centro de estudios tributarios de la Universidad de Chile, rescató el valor de contar con un informe de brecha de cumplimiento que genere consensos y confianza. El ingeniero comercial indicó que esto se logra a través de una comisión abierta y transversal, una comisión a puerta cerrada precisamente va en sentido contrario.
Obach rescató el valor de otros insumos relevantes del pacto fiscal, el informe de crecimiento de la comisión Marfán, el de gasto tributario de la comisión Briones y el de eficiencia del gasto público de la OCDE, todas comisiones que lograron generar consenso en el diagnóstico y sentar bases sólidas para avanzar en un acuerdo de pacto fiscal; bien podría el informe de cumplimiento tributario seguir el mismo camino.
Dentro de este orden ideas es evidente que falta mucho que avanzar en materia de estimación de la brecha de cumplimiento tributario de modo de contar con diagnóstico común. Así las cosas, se debe conocer dónde está el forado en la recaudación fiscal, de lo contrario no se puede definir medidas efectivas tendientes a bajar la brecha.
Finalmente, el informe de evasión no es neutral respecto al pacto fiscal -aunque Hacienda busque bajar el perfil a su informe. Los países que se han tomado en serio la lucha contra la evasión precisamente tienen en el estudio de la brecha fiscal de cumplimiento la herramienta más potente de diagnóstico y gestión de la evasión, y así entendemos que es desde que la fiscalización y cumplimiento forman parte relevante de la ecuación del pacto fiscal presentada en el documento denominado así por parte del Ministro de Hacienda.
*Juan Alberto Pizarro Bahamondes, presidente Comisión Tributaria Colegio de Contadores de Chile