De acuerdo al Banco Mundial en su estudio “Innovations in Tax Compliance”, la confianza es clave para aumentar los ingresos tributarios en los países en desarrollo como Chile. La falta de confianza en el rol del Estado, como recaudador de impuestos y proveedor de servicios, sigue siendo un factor disuasivo importante para que muchos de los potenciales contribuyentes ingresen en la economía formal o paguen todos sus impuestos. Pero la confianza en el sistema tributario no sólo se logra con un gasto público de calidad, sino que también se obtiene con un sistema tributario que equilibra obligaciones y derechos de los contribuyentes.
Es claro por tanto que, para avanzar en mayores niveles de recaudación incluso voluntarios, se debe considerar como un valor esencial la confianza, y en este marco, fortalecer la transparencia, que incluye estimaciones de cumplimiento tributario fiables y creíbles, es esencial para la validación del sistema impositivo ante la comunidad.
Por sobre todo la búsqueda de transparencia debe ser un principio básico para generar certidumbre hacia los contribuyentes, más considerando que un probable pacto fiscal contempla 1,5 puntos del PIB en medidas contra la evasión y elusión, a través de dotar de mayores facultades de fiscalización, y que dicha recaudación puede llegar al 80% de los mayores recursos esperados por el Gobierno.
Dentro de este orden de ideas, la estimación de las cifras de incumplimiento tributario por parte del Servicio de Impuestos Internos, ha sido un gran golpe a la confianza. En efecto, en base a los estudios de la brecha de incumplimiento tributario emanado de la autoridad fiscal, se determina un incumplimiento tributario promedio de 18,4% en el IVA y de 51,4% en el impuesto corporativo.
Dichas cifras no han dejado indiferentes a los expertos tributarios y economistas ni tampoco a los gremios empresariales; éstos últimos son quienes representan mayoritariamente a los contribuyentes de impuesto renta.
Se observa principalmente la cifra de evasión en impuestos corporativos que, desde un 30% estimada en el año 2009, llegaría, según el informe de brecha de cumplimiento, a un 56% en 2020. Lo expuesto parece un contrasentido considerando por un lado que en tal periodo el Servicio de Impuestos Internos ha sido dotado de mayores facultades de fiscalización, que progresivamente se han cerrado los espacios incumplimiento con el fortalecimiento y la incorporación de normas anti elusivas específicas y generales, a lo que se suma el uso intensivo de la facturación electrónica.
Con respecto a las observaciones a la cifra de evasión entregadas por el Servicio de Impuestos internos a nivel del tributo a las rentas empresariales, se dan en diversas dimensiones: en primer lugar, se utiliza una metodología descendente en base a cuentas nacionales, que no es la mayoritariamente utilizada en la OCDE para impuestos directos. En segundo lugar no hay mecanismos de control complementario a las estimaciones que garanticen fiabilidad, por ejemplo, al momento de determinar la utilidad potencial tributable y las pérdidas del ejercicio que se agregan. A este nivel una cuadratura razonable hubiese sido verificar la razonabilidad con información financiera de las empresas que están obligadas a entregar su información a la CMF y que es pública, o con información comparable de brechas fiscales en otros países de la OCDE que utilicen el mismo método de estimación. En tercer lugar, no se descuentan todos los gastos tributarios y exenciones, a modo de ejemplo, no se evidencia la rebaja de la exención de los fondos de inversión, o la aplicación de la franquicia del 14E del DL 824 que permite reducir a la mitad la base imponible de la pyme.
Con respecto a la metodología para estimar la brecha de cumplimiento tributario, bien vale la pena revisar lo que indica la European Commission, en su estudio working paper N°73 del año 2018, que trata los métodos para medir la evasión de impuesto renta a las empresas, el cual muestra que los países desarrollados que miden la brecha fiscal lo hacen mayoritariamente bajo el método ascendente-microeconómico, que no es el que precisamente utiliza SII a nivel de impuestos directos.
En la actualidad Reino Unido, EE.UU., Canadá, Australia también utilizan el método ascendente. Por su parte, en Alemania, el instituto IFO se suma a la tendencia y recomienda este método para la determinación de la evasión de impuesto renta a las empresas, proponiendo el método ascendente con auditorias aleatorias como el método de oro para determinar la brecha de recaudación en impuestos directos.
Ahora bien, en relación a las cifras de evasión en impuesto corporativo, el informe del Servicio de Impuestos Internos las determina a través de las cuentas nacionales, para de ahí llegar a la utilidad contable de las empresas y sucesivamente realizar los ajustes tributarios de agregados y deducciones que incluyen el gasto tributario. Busca de esta manera representar el EBITDA (resultado operacional + gasto por depreciación y amortización) a través del excedente bruto de explotación, y luego llegar a la utilidad neta antes de impuestos. Pero entre EBITDA y utilidad contable hay un amplio trecho. A modo ilustrativo el IPSA en el año 2020 tiene un EBITDA de 18,5% de las ventas y utilidad de 4% de las ventas; cuestión que permite dimensionar los diversos ajustes que deben existir para llegar a la utilidad neta en forma precisa.
Así mismo considerando que la cifra de utilidad financiera estimada está en la base de la utilidad potencial, a través de la que se determina la utilidad tributable hipotética, debe existir un método riguroso para que la estimación permita ser lo más fiable posible. Es claro que cualquier desviación con la utilidad contable real de las empresas será capturada como desviación en la estimación de la brecha fiscal. Esta fiabilidad en las estimaciones se logra a través de validaciones con fuentes complementarias y test de razonabilidad. Sin embargo, a nivel del informe de brecha fiscal de SII (2023) se constata que éstas validaciones o test no se llevaron a cabo con la profundidad que se requiere.
Desde esta perspectiva, una forma de ver la razonabilidad de las estimaciones de utilidad financiera, es verificar la rentabilidad estimada sobre ventas respecto a cifras de resultado de empresas con información financiera pública auditada. En resumidas cuentas, si revisamos la utilidad financiera estimada que se informa en el cuestionado estudio de evasión para el año 2020, ésta es de un 7% sobre ventas (si consideramos las ventas informadas por SII en sus estadísticas + ajuste por sub declaración de IVA); mientras que en el mismo periodo el IPSA -considerando la cota alta de rentabilidad del mercado- tuvo una utilidad antes de impuesto de 5%. Lo anterior explica una desviación de 28,5% en las rentabilidades, lo que puede sobre estimar la brecha de cumplimiento tributario en el impuesto corporativo en la misma medida.
Dentro de este marco de análisis, otro de los puntos que llama la atención al revisar la consistencia y validación de cifras del informe de evasión del SII, es que en base a la metodología TOP-Down que propone el FMI, para determinar la evasión en impuesto a la renta de las empresas, se agrega las pérdidas del periodo y luego desagrega las de arrastre Si bien es razonable realizar ese ajuste, lo que no es razonables es el monto de las pérdidas del ejercicio que agrega la estimación de evasión de SII. A modo ilustrativo, en la estimación de evasión de impuesto a la empresa del año 2020 realizada por el SII, las pérdidas tributarias del ejercicio que se agregan son 104 miles de millones de pesos y la utilidad financiera estimada 60 miles de millones de pesos, esto implicaría que el 63% de las empresas tuvieron resultados negativos en ese año, cuestión que contrasta al revisar la información financiera del IPSA, donde se verifica que solo un 25% de las empresas más importantes del país registraron pérdidas .
En efecto llama la atención que, a nivel del informe de evasión del SII, se estima la utilidad financiera y luego se agregan pérdidas tributarias para neutralizar las pérdidas del ejercicio -primera inconsistencia- ya que correspondería neutralizar el efecto sumando las pérdidas financieras, pero además estas pérdidas tributarias podrían estar sobrestimadas al ser recogida de declaraciones individuales de impuestos que no neutralizan los efectos de consolidación. Es claro además que las pérdidas tributarias en Chile suelen ser mayores que las financieras por efecto de depreciaciones aceleradas y otras situaciones como el costeo directo de inventarios distinto al costeo por absorción a nivel financiero.
Sucede pues que, si la metodología para determinar la utilidad potencial afecta a impuesto renta de las empresas, se aleja de la utilidad contable real, existe mayor riesgo de sobreestimar o subponderar la evasión final determinada. Convendría, por tanto, valorar la información financiera de empresas listadas en bolsa o de empresas mineras que hacen públicos sus estados financieros -preparada bajo estándares globales de contabilidad y sujeta a auditorías financieras sistemáticas- como mecanismos complementarios de confiabilidad. Claramente esta información nos puede entregar mejor información sobre la utilidad potencial tributable que una metodología que parte de un resultado bruto, como es el caso de las cuentas nacionales.
Que por otra parte el método descendente a partir de cuentas nacionales, resta al excedente bruto de explotación el gasto de capital que se traduce en el costo de la inversión. Es así como se debieran rebajar gastos de depreciación de activos fijos, amortización de intangibles, gasto de exploración minera, gasto de investigación y desarrollo, entre otros. Sin embargo, se constata que sólo se rebaja la depreciación de activos fijo a nivel tributario, lo que implica que se sobre pondera la utilidad financiera potencial afecta a impuesto renta y se traduce en una mayor brecha de incumplimiento fiscal estimada.
Adicionalmente se observa que en el informe de brecha tributaria se mide la evasión y elusión tributaria, no obstante, a nivel internacional es muy difícil encontrar estudios confiables que midan la elusión. Es más, la estimación es altamente incierta si se considera que debe existir una calificación judicial previa de abuso o simulación de la forma jurídica para calificar una estrategia tributaria como elusiva. Siendo así las cosas es importante generar certeza en las estimaciones y convendría incorporar una nota metodológica complementaria al informe que se refiera en forma específica a esta estimación.
En función de lo planteado, es evidente que cifras de evasión fiables y cercanas a la realidad de las empresas generan mayor confianza en la ciudadanía, pero no sólo el esfuerzo debiera estar en cuantificar correctamente, sino que también identificar en dónde se genera la evasión. Importa, y por muchas razones, saber en qué segmento de contribuyentes se aloja la merma en la recaudación fiscal, esto es, ¿se encuentra en la informalidad, en las pymes, la gran empresa o las multinacionales? Las medidas de combate al incumplimiento tributario podrían ser distintas en uno u otro caso.
En lo esencial un mal diagnóstico del incumplimiento tributario y falta de confiabilidad en las cifras pone en riesgo incluso la sostenibilidad fiscal. Se debe considerar que 2/3 de los mayores recursos de un eventual pacto fiscal provienen de medidas precisamente contra la evasión y elusión. Así las cosas, de no cumplirse la meta de recaudación y existiendo gasto fiscal comprometido se puede transformar en un problema de desequilibrio en las finanzas públicas.
Por último, es conveniente precisar que el estudio actual del cumplimiento tributario presentado por la autoridad fiscal está lejos de generar la confianza necesaria para generar consensos en materia de las cifras de evasión. Esta situación que se constata con los argumentos expuestos afecta a su vez la ponderación del impacto de las medidas que se proponen para incentivar el cumplimiento tributario a nivel del pacto fiscal. Así las cosas, bien convendría que la autoridad fiscal revise en forma crítica sus cifras y valore la confianza como impulsor de los acuerdos y del cumplimiento tributario.
*Juan Alberto Pizarro Bahamondes. Presidente Comisión Tributaria y Económica del Colegio de Contadores de Chile