Suecia: crisis y transformación
Hace poco más de cuarenta años llegué a Suecia, cargado de sueños rotos y el recuerdo de aquel Chile que se había hundido en una lucha fratricida que terminó con los tanques en la calle y los generales en La Moneda. Jamás pensé en ese frío enero de 1974 que casi todo el resto de mi vida transcurriría entre esas gentes pacíficas que me acogieron con la amabilidad distante que les caracteriza. Menos pude imaginar que un día ocuparía un asiento en el Parlamento de Suecia y, además, que lo haría como representante del Partido Liberal. Era un largo viaje el que me esperaba por la geografía, la historia, la cultura y la lengua de esa tierra lejana. Pero también me aguardaba un importante viaje interior, que me llevaría de los exaltados sueños revolucionarios de mi juventud a la sobriedad del pensamiento liberal.
En ese tiempo gobernaba Olof Palme y Suecia había entrado en la fase de máxima expansión de su Estado benefactor. Por entonces ya se comenzaban a sentir las consecuencias del peso desmesurado del Estado y sus monopolios, combinado con las dificultades de una estructura industrial necesitada de una profunda renovación. Suecia optó en ese momento por la defensa del estatus quo y por agrandar aún más un Estado cuyo tamaño ya superaba largamente al de otros países desarrollados. El precio que pagó por ello fue, primero, el estancamiento y luego, a comienzos de los años 90, una crisis de proporciones mayores.
Ese fue el contexto en el que Suecia inició un extraordinario proceso de cambios que en dos decenios la ha vuelto a convertir en un referente internacional. El país tuvo la fortuna de contar con líderes tanto de izquierda como de derecha que supieron hacer de la necesidad virtud y con un pueblo dispuesto a apretarse el cinturón y cambiarlo todo para que, en lo que realmente importa, nada cambiase. Y lo que realmente importa es el bienestar de la gente y la solidaridad que nos debemos para que a nadie le falten las posibilidades de emprender una vida libre y digna.
Esta es la historia que relato en mi reciente libro Suecia, el otro modelo (FPP 2014), con la convicción de que el lector chileno puede encontrar en ese relato mucho más que una saga sobre un país distante y exótico. Chile vive hoy un momento de enorme importancia, donde probablemente se decida su futuro como experiencia de desarrollo exitoso o frustrado. Sus progresos han sido impresionantes durante las últimas tres décadas y este éxito, que ha transformado de raíz la sociedad chilena, ha generado nuevas expectativas y demandas a las que se debe dar una respuesta que no termine desbaratando el esfuerzo ya realizado. Vivimos en un tiempo de impaciencia, donde es fácil dejarse llevar por discursos populistas que invitan a pedirlo todo del Estado, haciéndonos olvidar la relación existente entre esfuerzo y prosperidad, deberes y derechos, responsabilidad y libertad. Sobre todo ello la historia de Suecia es muy ilustrativa. Primero, sobre las verdaderas causas de la prosperidad; luego, sobre qué pasa cuando nos dejamos llevar por el camino del Estado todopoderoso y los derechos sin fin; y, finalmente, sobre cómo se puede salir de la trampa del gran Estado benefactor y emprender una senda de desarrollo sustentable.
Mi esperanza es que mi relato sobre lo ocurrido en Suecia y cómo ese país llegó a desarrollar un nuevo tipo de Estado del bienestar pueda ayudarnos en la búsqueda de soluciones propias para nuestros desafíos. Por ello, me he permitido resumir aquí las principales reformas realizadas en Suecia a partir de la crisis de los años 90 y sacar algunas lecciones para Chile de esa experiencia.
Las grandes reformas
Las reformas emprendidas en Suecia han tenido tres vertientes fundamentales. En primer lugar, tenemos las reformas cuantitativas tendientes a reducir el tamaño del Estado y un gasto público absolutamente insostenible. Ello ha llevado a una disminución sin paralelos del gasto fiscal, que se ha reducido en 17,8 puntos porcentuales del PIB desde su nivel más alto alcanzado en 1993. Dos importantes consecuencias de ello han sido un alto grado de estabilidad fiscal y una fuerte reducción de la carga tributaria, que ha caído casi 9 puntos porcentuales del PIB desde 1990. Simultáneamente, se ha reducido el empleo público un 22 por ciento comparando con el nivel alcanzado ese año.
En segundo lugar, tenemos las reformas cualitativas enfocadas al uso mismo de los recursos públicos. Estas son las reformas más innovadoras ya que han cambiado la esencia misma del Estado del bienestar sueco, pasando de un Estado benefactor, que monopolizaba la gestión de los servicios garantizados públicamente, a un Estado que descansa en una significativa colaboración público-privada basada en la libertad de empresa y de elección ciudadana. Se trata de un Estado que no se pone, como antes, por sobre los ciudadanos sino al servicio de los mismos, empoderándolos y confiando en que sus decisiones soberanas vayan configurando, desde abajo, la oferta de servicios del bienestar que más les acomode a sus necesidades y preferencias. Para designar este nuevo tipo de Estado del bienestar uso el concepto de Estado solidario, ya que capta bien su vocación de solidarizarse con la voluntad de los individuos, tratándolos como ciudadanos capaces de autogobernarse y no como súbditos bajo la voluntad del Estado-patrón.
Finalmente, tenemos las reformas pro-trabajo tendientes a estimular la ocupación haciéndola más rentable en relación a los beneficios proporcionados por diversos sistemas de subsidios. Para ello se ha diseñado, sobre todo a partir de 2006, una serie de rebajas tributarias a los ingresos laborales y a los gastos de contratación, combinada con una reducción del monto de los subsidios así como con mayores controles y exigencias de activación para tener acceso a los mismos. Esta política ha llevado, a pesar de la crisis de 2008-2009, a un aumento de la ocupación en un 4,7 por ciento entre 2006 y 2013 y una disminución del uso de los subsidios de un 17,8 por ciento en ese mismo lapso.
Lecciones para Chile
1. Libertad, capitalismo y prosperidad
La lección más fundamental se refiere a la relación entre libertad, capitalismo y prosperidad. La prosperidad sueca no fue hija del Estado del bienestar ni nada similar, sino de un pujante capitalismo, abierto al mundo y basado en sólidas instituciones en resguardo de la libertad civil y económica. Estas instituciones fueron establecidas a mediados del siglo XIX, en lo que fue una verdadera revolución liberal que eliminó el sin fin de regulaciones restrictivas de la libertad de trabajo, empresa y comercio previamente existentes y que, luego, se extendió al ámbito político, transformando la vieja sociedad estamental en una sociedad cada vez más democrática.
Estos cambios fueron la premisa del gran salto industrial que dio Suecia entre 1870 y 1910, cuando se crearon aquellas grandes empresas que pondrían al país a la cabeza del mundo desarrollado. Todo ello ocurrió al menos medio siglo antes del surgimiento del gran Estado benefactor, que fue un producto y no la condición ni menos el creador de la riqueza sueca. Esta es la relación causal que muchos parecen ignorar al proponer la creación de un gran Estado a la sueca como condición y motor del desarrollo.
2. El rol del Estado
La segunda gran lección trata del Estado, ya sea como actor esencial para potenciar las fuerzas que generan prosperidad o como amenaza a las mismas cuando extralimita sus funciones y su gasto. Durante los cien años de rápido desarrollo iniciados hacia mediados del siglo XIX, el Estado sueco se abocó a una serie de tareas fundamentales para apoyar el dinamismo de la economía del país pero sin inmiscuirse en el funcionamiento del mercado ni menos aún de las empresas. Ni siquiera intervino mayormente en el mercado de trabajo, dejando que éste se regulara, en lo fundamental, mediante acuerdos entre empleadores y trabajadores.
Esta función pro mercado se puso de manifiesto en una serie de empeños de gran importancia, como la creación de instituciones y regulaciones fortaleciendo la libertad económica o la realización de importantes inversiones en infraestructura. Además, el Estado tuvo un papel decisivo en la consolidación de la pequeña y mediana propiedad campesina así como en la difusión de la educación. En todo ello, el Estado cumplió un rol subsidiario pero no pasivo, con un alto contenido solidario que fue fundamental para ampliar el potencial de desarrollo del país.
Este Estado limitado pero activo fue una de las bases del extraordinario desempeño económico que Suecia tuvo entre 1870 y 1960, superando al de todos los demás países industrializados. Sin embargo, esta preeminencia económica se quebraría en la época subsiguiente, cuando el Estado sueco entra en una deriva expansionista sin paralelos en un país democrático. De allí en adelante, sus resultados económicos serían primero mediocres para luego entrar, a comienzos de los años 90, en una crisis que implicaría el abrupto fin de la expansión estatal y el colapso del Estado benefactor.
La lección que este desarrollo deja para Chile es esencial en varios aspectos. Primero, acerca de la importancia del Estado en su función de desarrollar instituciones pro libertad económica. Segundo, sobre la necesidad de intervenciones estatales que promuevan una amplia participación en la economía de mercado. Finalmente, y no menos importante, respecto de los riesgos de extralimitar el tamaño y las funciones del Estado.
3. La igualdad que importa
El debate sobre la igualdad es clave en el Chile de hoy y sobre ello también hay mucho que aprender del desarrollo de Suecia. Lo primero que cabe destacar es que ese país alcanzó un alto grado de igualdad ya mucho antes de la creación del Estado benefactor gracias al desarrollo de su capitalismo abierto y dinámico. El gran igualador en Suecia fue su pujante economía y la demanda que generó de más trabajo y trabajo cada vez más cualificado. Sin embargo, es importante señalar que este factor decisivo se vio reforzado por una serie de intervenciones públicas que, como ya se mencionó, fomentaron la igualdad de oportunidades. Esta igualdad de oportunidades basada en un amplio acceso a los recursos productivos es la que importa, ya que promueve el progreso del país sin comprometer las bases de su dinamismo ni involucrar al Estado en medidas redistributivas contraproducentes, que tratan de igualar los resultados del proceso productivo en vez de las posibilidades de participación en el mismo.
Suecia nos enseña también lo destructivas que pueden ser las intervenciones redistributivas que buscan igualar los ingresos y no las posibilidades de generarlos. Estas intervenciones terminaron deteriorando significativamente los incentivos al trabajo, el emprendimiento y las inversiones educativas. Este igualitarismo de los resultados impactó también en los valores básicos de la vida social, debilitando aquella ética del trabajo y el deber tan característica de los pueblos nórdicos.
Ambas lecciones son de importancia capital para Chile. Es vital fortalecer el acceso amplio a mayores y mejores recursos que permitan que todos participen de la manera más productiva posible en el progreso del país. Sin embargo, es igualmente vital no distorsionar los procesos productivos ni deteriorar los incentivos al trabajo y el esfuerzo mediante políticas orientadas a la igualación de los ingresos.
4. Del ciudadano estatizado al ciudadano empoderado
La discusión política chilena gira en gran medida en torno a la ampliación del radio de acción del Estado en materias de bienestar. Se piden con insistencia derechos sociales garantizados y se habla de la creación de un Estado del bienestar a la europea, sin precisar qué es lo que se quiere decir con ello. En esta perspectiva, puede ser de gran interés sacar algunas lecciones de la experiencia del país, Suecia, que más avanzó en la construcción de aquel tipo de Estado del bienestar que parecen tener en mente nuestros actuales gobernantes, es decir, un Estado benefactor que amplía sus funciones reduciendo la libertad de elección y monopolizando la gestión de lo público.
El Estado benefactor, que se construyó en Suecia a partir de la década de 1960, tuvo como norte, coincidiendo con las propuestas hoy en boga en Chile, el abarcar de manera exclusiva el máximo posible de servicios que determinan el bienestar de la población. Como tal, fue un aspecto central de un proyecto ideológico de claro tinte socialista, que en la extensión del accionar del Estado cifraba la posibilidad de moldear la vida de los ciudadanos de acuerdo a sus ideales políticos. La amplitud del accionar de este Estado se pagó, a su vez, con altísimos impuestos, que de hecho limitaron fuertemente la posibilidad de los ciudadanos de elegir alternativas a la oferta estatal. Este fue el camino que usó la Socialdemocracia sueca para “socializar el consumo” y, con ello, socializar la vida de los ciudadanos.
Las reformas emprendidas en Suecia desde los años 90 han tenido por objetivo cambiar los fundamentos de esta estructura que no sólo coartaba la libertad individual sino que conllevaba todos los defectos propios de los sistemas cerrados a la competencia. Ahora bien, el abandono de este Estado que convertía lo público en un monopolio de gestión estatal se dio combinando la universalidad de la responsabilidad pública con una amplia libertad tanto de elección como de empresa. El objetivo central fue liberar al ciudadano del monopolio estatal, poniendo la financiación pública directamente a su servicio. De esta manera, el ciudadano estatizado, típico del Estado benefactor, pasó a ser un ciudadano empoderado, al que se le dio una voz decisiva acerca de la conformación de los servicios garantizados públicamente. Además, se buscó ganar en eficiencia, reemplazando un sistema de monopolio por uno abierto a la competencia.
De esta manera, el nuevo Estado del bienestar de Suecia optó por una combinación altamente innovadora de formas más liberales de uso de los recursos fiscales –que encuentran su mejor expresión en los vouchers o vales del bienestar– con regulaciones que aseguran un acceso igualitario a los servicios básicos, preservando así el fundamento institucional de una fuerte cohesión social y una igualdad básica de oportunidades que de otra manera podrían haberse visto amenazados.
La lección que podemos derivar de estas reformas suecas es doble. Por una parte, se refiere a evitar el “camino de servidumbre”, usando el título del famoso libro de Hayek, del Estado benefactor. No hay ninguna justificación –que no sea la voluntad de algunos de inmiscuirse y dirigir la vida de otros– que pueda legitimar un proceder que lleva a una falta semejante de libertad individual. Por otra parte, trata de la posibilidad de combinar la solidaridad social y una igualdad básica de oportunidades con métodos que fomenten tanto la libertad individual como la colaboración entre lo público y lo privado.
5. Lo público como espacio abierto de colaboración
El pensamiento político tradicional ha estado determinado por una serie de antagonismos que parecen ponernos ante opciones excluyentes: Estado o mercado, libertad o igualdad, cooperación o competencia, altruismo o interés propio, etc. La experiencia de Suecia muestra, sin embargo, que esta forma de pensar, que ha sido la base del doctrinarismo tanto de izquierda como de derecha, es profundamente falsa. Lo que se ha buscado exitosamente es, por el contrario, unir estas opciones aparentemente antagónicas en torno al fortalecimiento de la sociedad civil y el empoderamiento ciudadano.
Tomemos como ejemplo el sistema de vouchers. En este sistema se unen la financiación y regulación de parte del Estado con la libertad de empresa y la competencia entre diversos proveedores a fin de facilitar la elección libre del ciudadano, quien tiene, mediante su decisión soberana respaldada solidariamente por los vouchers, la palabra decisiva sobre la conformación concreta de los servicios del bienestar. En este modelo, no se impone una opción predeterminada desde arriba, como en el caso del Estado benefactor, y se hace depender el éxito de los gestores, sean públicos o privados, de su capacidad de ganarse la preferencia de los ciudadanos.
Esta forma de entender lo público, como una esfera abierta de colaboración al servicio del ciudadano y la sociedad civil, es vital para orientar el proceso en marcha en Chile por un sendero que no coarte la libertad ni conlleve los graves defectos de eficiencia propios del monopolio. Ello es perfectamente posible, tal como lo muestra el ejemplo de Suecia, siempre que seamos capaces de superar nuestros prejuicios ideológicos y que la finalidad de nuestro empeño sea maximizar el bienestar de la gente y no el imponerle una cierta forma de vivir o pensar.
6. Lucro y capitalismo del bienestar
“No al lucro” ha sido la consigna central de las movilizaciones estudiantiles de los últimos años en Chile y se plasmó en el proyecto de reforma del gobierno de Michelle Bachelet que se propone proscribirlo de cualquier tipo de educación que reciba financiamiento público. La idea subyacente a este proyecto es que existe una incompatibilidad entre servicio público y lucro o, para decirlo con otras palabras, entre lo público y la iniciativa empresarial. Ello implica volver a la idea básica del Estado benefactor de que aquello que es de responsabilidad pública debe también ser gestionado, con pocas excepciones, por el sector público y sus funcionarios.
A este respecto, la experiencia de Suecia muestra que la actividad empresarial y el lucro en absoluto son problemas sino, en realidad, posibilidades para poder crear una oferta de servicios públicos más diversificada y eficiente. Si se garantiza una igualdad real de acceso –como se ha hecho en Suecia estableciendo condiciones homogéneas de acceso con independencia de quien sea el gestor del servicio– la participación empresarial sólo reporta ventajas para todos siempre que se la combine con una plena libertad de elección que le permita al ciudadano protegerse de los proveedores deficientes o abusivos –públicos o privados– optando por sus competidores.
En el caso de Suecia, la ruptura de los monopolios de gestión de lo público ha dado origen a un pujante capitalismo del bienestar que complementa de manera dinámica al Estado del bienestar, creando una diversidad competitiva que es el mejor soporte –en condiciones de igualdad de acceso– de la libertad de elección. En Chile, por razones ideológicas, en vez de mejorar el sistema de cooperación público-privada ya existente corrigiendo sus eventuales defectos se ha optado por excluir, lisa y llanamente, a los emprendedores privados de la educación que recibe recursos públicos lo que, lógicamente, abre la puerta a una exclusión general de toda gestión empresarial de lo público. Con ello, estamos marchando a pasos agigantados hacia aquel tipo de monopolio estatal con el que las reformas suecas rompieron a fin de crear un Estado del bienestar más eficiente y al servicio del ciudadano.
7. Unidad y consensos
Finalmente, tenemos la lección quizá más importante de todas. Se refiere a las condiciones que permiten llevar adelante grandes cambios sin que ello divida al país en bandos antagónicos, desencadenando una fuerte conflictividad que puede terminar amenazando los fundamentos mismos de la convivencia social. Sobre esto Suecia tiene mucho que decir y Chile bastante que aprender.
Los cambios llevados a cabo en Suecia han sido realmente notables y por ello es plenamente justificado hablar de una revolución desconocida. En muchas otras partes algo semejante –que implicó, entre otras cosas, amplias privatizaciones y un severo programa de austeridad– hubiese dividido al país y provocado fuertes confrontaciones sociales y políticas, pero este no fue el caso de Suecia. Todo lo contrario, la crisis dio inicio a un período de intensa búsqueda de consensos y extraordinaria paz social y laboral.
El éxito del proceso de reformas dependió de este sentido de unidad frente a la adversidad. Tanto la centroizquierda como la centroderecha supieron aprender de los errores del pasado, deponiendo parte de sus postulados ideológicos y comprometiéndose con una agenda de cambios cuyo norte no fue desmontar el Estado del bienestar sino, muy por el contrario, darle formas más sustentables reduciendo su tamaño excesivo, rompiendo sus monopolios de gestión de lo público e invirtiendo la relación Estado-sociedad civil, de manera tal que sea el Estado el que esté al servicio de los ciudadanos y no al revés.
Para la derecha sueca ello implicó aceptar una presencia mucho mayor del Estado en la vida social, mientras que para la Socialdemocracia significó reducir el tamaño del Estado y renunciar a ese tipo de Estado-patrón que monopoliza lo público y dicta las condiciones de vida de su pueblo. Esta convergencia en torno a lo que he llamado el Estado solidario del bienestar es lo que permitió hacer de Suecia un país nuevamente admirado internacionalmente y que, además, superó la crisis del 2008-2009 de una manera tremendamente exitosa (entre 2010 y 2013 tuvo el mayor crecimiento de todo el mundo desarrollado).
Chile, por su parte, necesita cambios que lo pongan, en todo sentido, a la altura de sus enormes progresos, pero sin destruir sus fundamentos. Para lograrlo, debe cuidarse de los profetas del cambio total y la confrontación. Por ello es aconsejable mirar hacia ese norte lejano donde se saben hacer grandes cambios poco a poco, sin prisa pero sin pausa, sin dejarse llevar por las utopías grandilocuentes y, sobre todo, sin dividir al país, entendiendo que los cambios son verdaderamente fructíferos cuando surgen del diálogo que busca el consenso y no de la imposición que lo hace imposible.
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