Publicado el 1 diciembre, 2021

[Columna Constituyente] Sebastián Zárate: Cómo mejorar la eficiencia legislativa sin desmedro de la calidad

Académico y doctor en Derecho Constitucional Sebastián Zárate

El Presidente y el Congreso deben ser capaces de negociar y programar los hitos más importantes de la tramitación, asegurando además a la ciudadanía que la aprobación de un determinado proyecto sea cumplida dentro del plazo prometido.

Sebastián Zárate Académico y doctor en Derecho Constitucional
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En una columna anterior manifesté mi postura favorable en orden a mantener el bicameralismo, en razón de que es un diseño institucional que desconcentra el poder, fomenta la calidad de las leyes, y permite la anhelada representación de las regiones. La gran desventaja que se expone respecto del bicameralismo es la ineficiencia legislativa.

Sabemos que la tramitación de las leyes puede durar años. En especial cuando se trata de mociones parlamentarias apreciamos que, sin el apoyo del Gobierno, se disminuye la posibilidad de una iniciativa en convertirse en ley. Y aun en aquellas iniciativas del Ejecutivo, si no logran tramitarse durante el mandato respectivo, corren el riesgo de iniciar un largo proceso de entrar en una larga hibernación. 

La tramitación de una ley eficiente no tiene relación directa con la rapidez, ni con la cantidad de veces en que el Presidente decide establecer una urgencia, ni con la mera voluntad de los parlamentarios. Por el contrario, un sistema legislativo eficiente demanda de un diseño claro que evite los períodos de letargo legislativo. A continuación, se presentan tres ideas básicas para la mejora de la eficiencia legislativa.

1. La fase prelegislativa

La fase prelegislativa –no regulada formalmente en Chile— es aquella que antecede a la introducción de un proyecto en el Congreso, ya sea de autoría de parlamentarios (mociones) o del Presidente de la República (mensajes). En la fase prelegislativa se fijan los objetivos de una ley (lo que recibe el nombre de las “ideas matrices”), su relación con otros cuerpos legales (qué cuerpos deroga, modifica o complementa), su costo y rentabilidad económica y social. Muchas veces, un proyecto no será ingresado al Congreso si no contribuye a cumplir su objetivo, o si su rentabilidad social no es importante, por ejemplo. A veces, será mejor ejecutar de mejor modo las leyes existentes o dictar normas administrativas para resolver el problema que se propone.

En esta fase también se podrá introducir mejoras de redacción de la norma, asegurándose que ésta tenga consistencia interna, un lenguaje accesible y no confuso ni contradictorio, y una “socialización” de la idea entre los eventuales destinatarios, a fin de introducir las correcciones necesarias.

En definitiva, la fase prelegislativa evita intentos apresurados de legislar, o proyectos mal concebidos, que finalmente recibirán una tramitación cuyo trabajo será mayor, si es que llega a convertirse en ley. Así, una buena fase prelegislativa logra contar con un proyecto pulido y bien trabajado. 

2. La caducidad de los proyectos de ley

En nuestro sistema no existe una caducidad de los proyectos de ley. Una vez presentados, pueden tramitarse en cualquier momento. Algunos serán archivados, lo que no impide su desarchivo y continuidad en la tramitación. En el derecho comparado, los proyectos caducan anualmente o bien al menos al fin del cuadrienio por el cual se eligió al Congreso.

Hay dos razones que justifican lo anterior. La primera, por la legitimidad democrática que implica un proyecto de ley. No es comprensible que después de un cuadrienio en el cual se renueva el Congreso y el Ejecutivo, sigan tramitándose iniciativas construidas bajo mandatos anteriores. 

De este modo, en el nuevo diseño constitucional de la tramitación de la ley se podría introducir una cláusula de caducidad de los proyectos que no estén concluidos al término del cuadrienio parlamentario correspondiente, como el existente en el sistema británico, español o argentino. Asimismo, también se podría establecer una caducidad anual, y que solo aquellos proyectos que cuenten con la mayoría de la cámara que lo tramita pueda renovarse para el año siguiente, sin perjuicio de su caducidad total vencido el período correspondiente.

3. El manejo de las urgencias 

Bajo el actual sistema, el Presidente de la República tiene la atribución exclusiva para que cualquier proyecto deba ser tramitado de forma urgente: en 30 días (urgencia simple), 15 días (suma urgencia), o 6 días (discusión inmediata). Las urgencias, sin embargo, rara vez cumplen el objetivo perseguido, y parecen ser una atribución presidencial que simplemente busca establecer la prioridad de los proyectos que interesan al gobierno de turno (contribuyendo al manejo de la agenda) en lugar de asegurar su rápida aprobación. Tampoco se cumplen en la práctica, y al término del plazo impuesto el Ejecutivo debe sucesivamente renovar esa urgencia. 

La atribución del Ejecutivo de calificar las urgencias existe en el derecho comparado, bajo el concepto de “guillotina legislativa”. Sin embargo, no parece lógico que el Congreso no pueda pronunciarse sobre la factibilidad de cumplir con el plazo impuesto. Tal como existe en el sistema británico, entre otras legislaciones (por ejemplo, en Australia), el Congreso podría tener además la posibilidad de acordar un calendario legislativo en lugar de simplemente recibir un mandato de tramitación dentro de un cierto plazo. En esta materia, el Presidente y el Congreso deben ser capaces de negociar y programar los hitos más importantes de la tramitación, asegurando además a la ciudadanía que la aprobación de un determinado proyecto sea cumplida dentro del plazo prometido.

Estas tres ideas parecen apuntar en el sentido que la gestión de la tramitación de las leyes deba ser eficiente, pero que los mecanismos impuestos no impliquen un sacrificio a su calidad. Con un anteproyecto bien estudiado antes de ingresar al Congreso, se asegura la calidad; con la caducidad se asegura concentrarse en aquellas iniciativas que puedan incluirse dentro de un calendario, priorizando las que bajo un mandato parlamentario o de gobierno se estimen más necesarias; con la programación de las urgencias se logra una mejor organización y equilibrio entre el Congreso y el Ejecutivo.

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