La nueva Constitución se enfrentará a la decisión de diseñar nuestro Congreso. Sin importar la forma de gobierno -presidencialismo, semipresidencialismo o parlamentarismo- conviene preguntarse por qué es importante contar con dos cámaras.
El bicameralismo aporta elementos que fortalecen la democracia, impiden la tiranía de la mayoría, previenen la concentración del poder en el Ejecutivo, mejora la calidad legislativa, y, no menos importante, contribuye a la descentralización política.
¿Por qué sería mejor mejorar el bicameralismo en lugar de abandonarlo? Los sistemas bicamerales presentan claras ventajas a un sistema unicameral, como el que muchos convencionales han propuesto. Lo importante eso sí es diseñar la existencia de dos cámaras que tengan elementos diferenciadores. En primer lugar, en la conformación, el Senado es un cuerpo colegiado más reducido, cuyos miembros tienen un promedio etario superior al de la Cámara. Un segundo factor diferenciador son las funciones: el Senado actualmente tiene un rol consultivo, que puede incrementarse, y que se manifiesta en la posibilidad de confirmar nombramientos de distintos órganos estatales (por ejemplo, ministros de la Corte Suprema, el Fiscal Nacional, el Contralor General de la República, los miembros del Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, entre otros). En el juicio político, el Senado actúa como tribunal. Por su parte, la Cámara de Diputados es un cuerpo colegiado más joven y numeroso, con representación electoral de distritos más reducidos, se trata de la “Cámara política” encargada de ejercer la fiscalización de los actos de gobierno (preguntas, oficios, comisiones investigadoras, interpelaciones y acusación constitucional).
En el ámbito legislativo, ambas cámaras en la actualidad no cuentan con elementos diferenciadores marcados. El procedimiento legislativo asume en general que cualquier proyecto puede iniciarse en cualquiera de las cámaras, y que la otra será la revisora, con idénticos trámites. Aquí hay una oportunidad de perfeccionamiento del diseño, sin duda, pero no debemos dejar de mencionar que el proceso de lectura en ambas cámaras, que, si bien es más lento, importa una mejora en la calidad de nuestras leyes. Como siempre en la vida, dos visiones siempre serán mejor que una para tomar una decisión.
Tal vez lo que más podría justificar la existencia de dos cámaras es el proceso de descentralización política que sería conveniente emprender. Hay cierto consenso de que debemos superar el centralismo exacerbado que Chile ha tenido en su historia. Podríamos mantener un estado unitario como el actual -decisión que no comparto-, o bien transitar a un estado compuesto (sistema federal o regional). La descentralización en Chile ha sido siempre de carácter administrativo, con funciones más bien desconcentradas (más que descentralizadas), que igualmente dependen del gobierno central. Nos hemos olvidado de la descentralización política. Ésta se logra en algunos países teniendo autoridades políticas con poderes reales -más que un gobernador que se deba relacionar con un delegado presidencial- y, en el ámbito legislativo, con asambleas regionales. Pero aun cuando Chile no quiera profundizar tales niveles de descentralización en lo político -como, por ejemplo, no contar con congresos regionales- sí puede convertir al Senado en la cámara de carácter consultivo donde dialoguen las regiones. Basta pensar en el Senado de Estados Unidos, con dos senadores por estado, sin importar el número de electores que representan.
En suma, el bicameralismo cuenta con una serie de ventajas en el ámbito legislativo, político, y en la entrega de mayor poder para nuestras regiones. ¿Y el unicameralismo? Los sistemas unicamerales tienen la gran fortaleza de dar una tramitación más eficiente de las leyes, aunque lo anterior siempre será a costa de la calidad: ¿preferimos leyes que se aprueben más rápido o mejores cuerpos legales? En segundo lugar, un sistema unicameral tiende a concentrar el poder del Ejecutivo: las mayorías parlamentarias serán similares a las que cuenta el Ejecutivo, en un sistema presidencial. En otras palabras, una mayoría en el gobierno tiene la posibilidad de controlar fácilmente el Congreso, sin una cámara que pueda contrarrestar dicho poder. Aun en los sistemas parlamentarios y semipresidenciales, donde debe existir una misma mayoría en el gobierno y en la Cámara Baja, el contar con un Senado o Cámara Alta que suponga un contrapeso a tal concentración seguirá siendo una ventaja. No es coincidencia que algunos diseños constitucionales que pretendían tener una mayoría avasalladora hayan optado por un sistema unicameral, ya que el Ejecutivo tendrá un más cómodo manejo del Congreso. Todo ello a costa de las minorías políticas y de las regiones. En este sentido, no es exagerado decir que un congreso unicameral es más propicio para la tiranía de la mayoría, tan propia de gobiernos que se vuelven autoritarios.
La defensa del bicameralismo supone acoger la idea de que un Congreso más diverso, con funciones diferenciadas, y con una representación de las identidades regionales será mejor para nuestras leyes, el control político y la representatividad, que un único órgano que lo reúna todo. Hay numerosos mecanismos que se podrían incorporar para incrementar la eficiencia en la tramitación legislativa, pero ciertamente desprenderse de una cámara no es la mejor solución, ya que irá en desmedro de la democracia, los equilibrios políticos y la participación de las regiones.