La Convención Constitucional está en una etapa decisiva de ir aprobando las primeras normas que, luego de una armonización, se transformarán en el texto que será sometido al plebiscito. Lo ha hecho con una admirable rapidez. 

En materia del diseño del Congreso, sin embargo, nos encontramos con desacuerdos que de la forma en que están planteadas las posiciones, harán imposible que se llegue a los 2/3 requeridos. Por una parte, se enfrenta un grupo que defiende un modelo bicameral clásico, que tradicionalmente ha tenido Chile. Por la otra, un sector que mira al unicameralismo como la bala de plata que dejaría atrás la mirada de los primeros años del constitucionalismo (siglo XVIII) en el cual la Cámara Alta y la Baja eran representativas de la estratificación social. 

Lamentablemente, a mi juicio, tales posturas no reflejan la realidad de un Congreso del futuro. Tampoco del presente. En primer lugar, ambos extremos no logran entender que la ingeniería constitucional está integrada por piezas que deben ser coherentes. Así, ni el bicameralismo clásico con similares atribuciones legislativas e igual sistema electoral, ni el unicameralismo son consecuentes con la existencia de un Estado Regional Plurinacional como el que el Pleno aprobó recientemente. 

El bicameralismo clásico hará irrelevante a las regiones. El unicameralismo lo hará disfuncional, con una mezcla entre el control de los partidos que representen una visión nacional, con identidades locales y de pueblos originarios que en muchos casos serán la moneda de cambio de distintas negociaciones. Así, la búsqueda de un bicameralismo moderno que ha hecho parte de la Convención parece acertada.

Los sistemas bicamerales modernos tienen diseños tan diversos como las necesidades de cada uno de los países. Presentan, en términos generales, importantes ventajas: (1) Mejor representación de la diversidad nacional, a través de la presencia de las regiones y con la utilización de distintas fórmulas electorales en cada cámara. En otras palabras, usan un esquema que obtiene la mayor representatividad y legitimidad posible. (2) Permiten una estabilidad en las políticas públicas, eludiendo el juego de la mayoría aplastante que gana y lo reforma todo, para que en el cuadrienio siguiente se revierta el péndulo. (3) Mejoran la calidad de la legislación. (4) Favorecen los pesos y contrapesos, controles institucionales entre el Gobierno-Congreso y regiones-Estado central.

La doctrina distingue entre bicameralismos fuertes y débiles. Los primeros son aquellos en los que ambas cámaras tienen atribuciones similares, sin que necesariamente una tenga mayor peso que la otra. Los segundos son los bicameralismos débiles, en los que existe una cámara claramente dominante, pero que debe actuar y negociar con una cámara con atribuciones distintas y más acotadas. Ahora, si el bicameralismo es en extremo débil, y la Cámara Alta cuenta con pocas atribuciones –como la primera idea propuesta sobre el “Consejo Territorial”- entonces la doctrina sencillamente concluye que estamos de facto ante un sistema unicameral.

La mayoría de los sistemas federales, incluyendo lo que la Convención aprobó como “Estado Regional”, que, según expuse en una columna anterior no es más que un federalismo asimétrico, tienen sistemas bicamerales. La idea es que la Cámara Alta se convierte en un cuerpo de representación de las regiones. De este modo, no sólo debe intervenir cuando existan proyectos de ley que incidan directamente en las regiones, sino en otras materias de relevancia para el Estado. La finalidad del bicameralismo en un “Estado Regional” es que en el Congreso las regiones tengan mucho que decir en otros asuntos, y no se convierta en un mero equilibrio entre el Gobierno central y cada unidad regional. En ese sentido, el acuerdo logrado en la Comisión de Sistema Político el día jueves 3 de marzo apunta a una dirección más correcta.

El pasado 16 de febrero se aprobó en particular en el Pleno la norma que encomienda que las regiones se guíen bajo los principios de “solidaridad, cooperación y asociatividad”. ¿Cómo no va a ser relevante que esta nueva Cámara Alta (“Consejo Territorial”) sea el escenario de acuerdos de cooperación, coordinación de las potestades de cada región con el Estado, de definición del presupuesto asignado a cada unidad local o de la transferencia de competencias del Estado a las regiones?

Un punto especial merece el rol del Congreso bicameral con respecto a la aprobación del Estatuto de cada Región Autónoma. Si bien se trata de una materia que debe seguir siendo debatida en la Convención, lo deseable es que el Estatuto se apruebe en una asamblea regional y refrendada por las dos cámaras del Congreso, lográndose un proceso de negociación razonable entre los intereses nacionales (Cámara Baja) con los regionales (Cámara Alta). Sería un error para mantener el “carácter único e indivisible del Estado de Chile”-que también aprobó el Pleno- estableciendo que el Estatuto Regional fuese aprobado únicamente en la región, sin una negociación de su impacto para la unidad de Chile. 

En España, a juicio de muchos especialistas, se cometió el error en el diseño de su Senado, y desde los inicios de la vigencia de su Constitución (1978) se sigue debatiendo sobre la necesidad de dotar a la segunda cámara de una identidad clara y coherente con el Estado de las Autonomías. Es de esperar que la Convención Constitucional no cometa esa misma equivocación, adhiriendo por una parte con el compromiso de una descentralización real sin acompañarlo de un Congreso ajustado a tal objetivo, o abandonando la existencia de un Congreso que controle más efectivamente al Ejecutivo en un sistema presidencialista como el hasta ahora escogido.    

*Sebastián Zárate-Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Chile

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