Los impuestos tienen consecuencias, así se titula el libro de Arthur Laffer, Brian Domitrovic y Jeanne C. Sinquefield. Un libro que busca ser un análisis definitivo acerca del efecto del impuesto a la renta sobre la economía. A través de un estudio de las distintas reformas tributarias en EE.UU. y sus efectos en la economía, logra posicionar técnicamente la importancia de contar con impuestos competitivos que favorezcan el crecimiento económico y de esta forma la recaudación fiscal.
De esta manera, los impuestos tienen consecuencias, redescubre los beneficios de los impuestos competitivos para reflotar la actividad económica sumergida y atraer inversión que favorece el crecimiento, que es factor central para reducir la pobreza y generar oportunidades.
Los autores dejan claro que la recaudación fiscal no es sino el resultado de la ecuación de aplicar tasas de impuestos a las bases imponibles, factores ambos que tienden a moverse de manera inversa. Esto es, cuando los tipos impositivos se reducen, aumentan las bases imponibles, y viceversa.
El libro demuestra que los impuestos, más cuando se establecen sin considerar su efecto en la competitividad fiscal, no son neutrales respecto al ahorro, la inversión y el crecimiento económico. Es así como aumentos de impuestos por sobre niveles óptimos afectan negativamente las decisiones de los agentes económicos, debilitando la actividad económica formal, aumentando la informalidad de los negocios e incluso incrementando los niveles de evasión.
Así las cosas, la curva de Laffer, más que un modelo matemático debe interpretarse como una explicación práctica de la relación entre el nivel relativo de las cargas tributarias equivalentes y su impacto en el nivel de la recaudación fiscal efectiva, siendo por tanto relevante considerar la incidencia de los impuestos en la actividad económica, pero también el nivel de confianza de los contribuyentes en la calidad de las políticas públicas que subyacen a mayores cargas tributarias.
El aporte de los economistas en esta obra se presenta como una respuesta al economista francés Thomas Piketty que promueve esencialmente los impuestos como forma de redistribuir la riqueza, Arthur Laffer en esta obra promueve impuestos competitivos precisamente para generar riqueza y crecimiento económico sostenido, cuestión central en su teoría que gana terreno en el mundo donde los países han aplicado en forma sostenida bajas en sus impuestos corporativos y desecharon en forma consistente los denominados impuestos al patrimonio.
La teoría de Laffer, análisis para Chile
Evolución impuestos corporativos y su impacto
Desde el año 2000 a la fecha Chile aumentó sus impuestos corporativos desde 15% a 27%, adicionalmente cambió su sistema desde uno 100% integrado a uno semi- integrado que permite utilizar sólo el 65% del impuesto de primera categoría pagado por la empresa a nivel de impuestos finales.
Sucede pues que según la comisión de economistas que estudió el impacto del crecimiento en la recaudación fiscal, el aumentar los impuestos corporativos en casi 12 puntos en un período de 12 años le costó al país 8 puntos del PIB, casi 25.000 millones de dólares, un punto de crecimiento promedio que hoy nos pasa la cuenta en momentos en que el país viene de crecer cero en 2023, y se vislumbra un 2024 un poco mejor, pero aún lejos del 5% que mostró el país en sus mejores años de desarrollo económico.
Crecimiento económico y recaudación fiscal
La actual reforma tributaria proponía un aumento de la carga de impuesto de 8 puntos del PIB en dos periodos de gobierno, sin embargo, luego del choque de las expectativas con la realidad, la recaudación esperada se redujo considerablemente a un cuarto de la idea original. El rechazo en marzo 2023 a la reforma tributaria propuesta hizo que se reposicionara el valor del crecimiento económico como fuente central de financiamiento de la recaudación fiscal. En este escenario, Hacienda convocó a una comisión de economistas expertos para evaluar el aporte del crecimiento económico a nivel de la recaudación fiscal.
Una gran conclusión de la comisión fue que, en el largo plazo, el crecimiento económico es la base de la recaudación fiscal, lo es incluso por sobre los aumentos de la carga tributaria vía aumentos de tasas o ampliación de bases de impuestos; que no son neutrales respecto a su impacto económico.
De este modo, el presidente de la comisión Manuel Marfán indicó: «Si se privilegia el crecimiento económico, habría más holgura fiscal que con una reforma tributaria». Otro de los integrantes del comité, Juan Pablo Arellano, había indicado tiempo atrás que «el crecimiento económico explica el 80% de la recaudación fiscal, y el otro 20% se explica por reformas tributarias».
En el documento los expertos muestran que se puede ilustrar el impacto que significa elevar el crecimiento de los ingresos fiscales de 2,3% a 3,5% con el siguiente cálculo. La actual proyección de ingresos cíclicamente ajustados para 2028 los sitúa en US$ 93.703 millones con un aumento de US$ 8.050 millones comparado a 2024. Si el crecimiento anual fuera de 3,5% este aumento sería de US$ 12.600 millones -casi un 60% extra-, lo que llevaría los ingresos fiscales a US $98.290 millones. Por tanto, en mi opinión el gran objetivo del pacto fiscal debe ser volver a crecer, el diseño de impuestos tiene que ser pensando en su impacto en el ahorro, inversión y crecimiento.
En materia de recaudación fiscal, por otra parte, estamos al debe, aumentar las tasas de impuestos no ha sido el camino. Pues bien, el Servicio de Impuestos Internos, acaba de publicar los datos de recaudación fiscal del año 2023. Desde un 21% del PIB de recaudación fiscal en 2022, se recaudó hasta un 17,6% del PIB en 2023, recaudación que sin efectos extraordinarios como el ISFUT y el efecto del fuerte consumo que tuvo el país en años anteriores, vuelve a la normalidad, encontrándose en el promedio de recaudación de los últimos10 años donde no se ha movido la aguja a pesar de las sucesivas reformas tributarias que aumentaron de 15% a 27% la tasa de impuestos corporativos.
En el mismo periodo, la informalidad laboral se ha visto presionada y ha aumentado sostenidamente por factores como el aumento en la complejidad del sistema tributario, mayores regulaciones, desempleo, inmigración y aumento de la carga fiscal, siendo la economía sumergida en Chile el doble que presenta el promedio de los países OCDE.
Impuestos recaudados en la operación renta a la baja
En línea con un menor dinamismo de la economía con un crecimiento de 0% en 2023 la operación renta 2024 muestra una baja en la recaudación fiscal. La utilidad contable que es base para el impuesto renta con una economía que no crece, por tanto, ciertamente se debilita y existe un menor aporte a nivel de impuesto corporativo.
A lo anterior se suma que en 2023 ya no tuvimos mecanismos transitorios de recaudación a nivel de impuesto renta como el ISFUT, que si bien aumenta la recaudación puntual de un periodo, afecta negativamente la recaudación futura.
Con toda la baja en la recaudación fiscal a nivel general ya es una tendencia que se ratifica al cierre de la operación renta 2023, año en que la recaudación fiscal total a nivel de impuestos directos e indirectos fue de 17,6% del PIB, 16% más baja que en año 2022 donde fue 21,6%. Se constatan los niveles históricos de recaudación respecto al PIB estancados a pesar de sucesivas reformas tributarias, más facultades y recursos al SII, aumentos de tasas y ampliación de bases de impuesto renta e IVA, sin rendimiento en mayores recursos fiscales.
Efecto en la competitividad fiscal
Chile se ha mantenido consistentemente en la parte baja de las clasificaciones del Índice de Competitividad Fiscal, y en la versión 2023 del Índice, Chile cayó de 26 ésimo hasta 35 (de 38 países) debido a una caída en su puntaje por impuesto corporativo donde Chile ocupa el puesto 35. Esto se debe principalmente a que, con un 27%, la tasa del impuesto de sociedades es significativamente mayor que el promedio de la OCDE de 23,6%. A su vez, cambios de bajas de impuestos corporativos a nivel de pymes han sido sólo transitorios, y no en forma permanente, que son los que favorecen la inversión y crecimiento del sector.
Sólo los últimos 15 años el impuesto corporativo ha sido el tributo que más ha reducido su competitividad (-30 puestos), pasando desde el puesto 5 al 35. Este deterioro se explica, por un lado, por el incremento en nuestra tasa de impuesto corporativo de 17 a 25% -mientras que la OCDE la redujo de 25,4 a 23,2%.
Conclusiones
Finalmente, analizando las cifras claves del sistema tributario a nivel de impuesto renta y su impacto, vemos que el aumento significativo en la tasa de impuesto corporativo no se corresponde con mayores niveles de recaudación respecto al PIB. No obstante, se visualizan aumentos significativos en las tasas de evasión de impuesto renta informado por SII, desde un 29% en 2005 a 55,9% en 2020 y la baja en el gasto tributario (exenciones) de renta desde 3,17% en 2000 a 1,31% en 2023. Este escenario se da incluso a pesar de las mayores facultades entregadas a SII y los mayores recursos y dotación.
Mismo efecto negativo se ve a nivel de la competitividad fiscal que se presenta a la baja especialmente a nivel de impuesto renta corporativos, siendo uno de los factores que inciden en una baja inversión local y por tanto en la debilidad del crecimiento a partir del año 2014.
Ante tal escenario cabe peguntarse:
¿Se debiera seguir insistiendo en el mismo camino o decididamente se debe poner el foco en retomar el crecimiento perdido en 2014?
¿Seguir con la lamentable cadena de reformas tributarias sin rendimiento en recaudación o dar estabilidad a la inversión como lo hizo el DL 600 en los años de mayor crecimiento y dinamismo?
¿Optar por un gasto eficiente y de calidad, o seguir con el crecimiento descontrolado del gasto fiscal, que se refleja en una deuda fiscal creciente ante un sistema tributario que no rinde por su complejidad, impuestos que afectan el crecimiento, y evasión no controlada?
*Juan Alberto Pizarro Bahamondes -Presidente Comisión tributaria. Colegio de Contadores de Chile
Gracias. Muy bueno.