Si bien Hacienda anunció en diversos medios que la evasión en Chile del impuesto a la renta que pagan las empresas bordea el 50% del total de recaudación del tributo, las cifras aún no logran convencer generando más dudas que certezas. Aporta a lo anterior que nuevamente una cifra clave del sistema tributario se conozca por parte fundamentado en los ya recurrentes power point de Hacienda, pero no en informes técnicos rigurosos que den sustento a las cifras y su detalle.
Cabe considerar por otra parte que esto pasó también con la estimación del impacto del crecimiento económico de la reforma tributaria, Hacienda sobrestimaba el impacto de los incentivos de investigación y desarrollo, se decía que sólo por este efecto el país crecería 3,5% en el mediano plazo. Lo cuestionable es que la estimación de dicho impacto ni siquiera fue considerada por el grupo transversal de economistas convocados por Marcel, pues correctamente argumentaron que en países de ingresos medios su impacto es muy incierto.
Ahora bien, respecto a la cifra que se estima de evasión lo primero que llama la atención, es la elevada menor recaudación en impuesto a la renta de empresas, lo que se conoce como impuesto corporativo. Hacienda informó con mucha publicidad en los medios que las empresas evaden el 50% de la recaudación de este impuesto. En función de lo planteado por quienes dirigen el pacto fiscal, el cuestionamiento es claro, cabe resaltar que en Chile las empresas ya pagan impuestos corporativos por sobre el nivel promedio de la OCDE, tanto a nivel de tasas como en recaudación respecto al PIB -es más, Chile es uno de los países que más recauda en este impuesto- por tanto, por una cuestión de razonabilidad la cifra parece lejana a la realidad.
Así las cosas, es evidente que con los resultados que se conocen a la fecha, los números de Jorrat nuevamente no cuadran. Si se ve la estructura tributaria Chile y OCDE, Chile recauda 17% de sus impuestos por impuestos corporativos y en la OCDE sólo 9% del total. Si llevamos esta estructura a recaudación respecto al PIB, Chile recauda 3,74% del PIB (22% PIB recaudación total x 17%) la OCDE 2,97% del PIB (9% PIB recaudación total x 33% PIB recaudación total promedio del grupo) con tasas corporativas que en Chile son 27% (más baja si se pondera por Pymes) y en la OCDE promedio 23%. Una tasa 15% mayor y una recaudación impuesto empresas 25% mayor como rendimiento del PIB que presenta Chile respecto a la OCDE, bastante en línea, acá surge la primera pregunta, ¿esto implicaría que en la OCDE también hay una evasión de impuesto a las empresas de 50% de acuerdo a esta metodología?
A título ilustrativo, por ejemplo, Canadá tiene tasa 26% de impuesto renta a las empresas y recauda 13%x 33% (total recaudación respecto al PIB) = 4,29 puntos del PIB, Chile por su parte recauda 17 % x 22% (total recaudación respecto al PIB) = 3,74% del PIB, un 15% menos de recaudación en este impuesto, pero con más niveles de informalidad respecto a un país desarrollado como Canadá explican en forma importante la diferencia. El análisis particular con el país del norte muestra que la recaudación de impuestos corporativos de las empresas en Chile es razonable respecto a estándares de países desarrollados.
Es por eso, que con la poca información que a la fecha existe respecto a los cálculos de Hacienda que fundamentan la evasión de 50% -un sorprendente 4,2 del PIB- surgen a su vez muchas dudas que es preciso aclarar. Es imperativo la entrega a la brevedad del informe oficial por parte de Hacienda que fundamenta los datos. En primer lugar, sólo conocemos la fórmula en detalle para estimar la evasión, pero no las cifras con las que se determinó base potencial de impuesto renta a las empresas. Surgen preguntas, algunas de ellas ¿en dicha fórmula se rebaja el efecto del gasto tributario (exenciones) en su totalidad? Por ejemplo, conceptualmente el SII en su metodología no especificaba la rebaja del diferimiento del Leasing que significa 0,4% del PIB de menor recaudación. Por otra parte, cabe preguntarse ¿el excedente bruto de explotación es un buen símil de la utilidad financiera? SII en 2012 ajustaba, por ejemplo, las diferencias temporales entre la base financiera y tributaria, y las que ahora no están explicitadas en la fórmula del SII para la estimación de la evasión. Otro punto que debe generar un análisis especial es el periodo que abarca el análisis y conclusiones, un periodo de crisis financiera por el Covid donde muchas empresas estuvieron en pérdida, hace que surja la pregunta de inmediato ¿en dicho periodo de crisis el excedente bruto de explotación fue reflejo de la utilidad neta a partir de la cual se debe determinar la base potencial del impuesto renta?
A nivel de la tasa ponderada que se aplica a la base potencial en función de la cual se determina la recaudación potencial del impuesto corporativo, igualmente se generan dudas, si se ha incorporado correctamente el efecto de pymes, debemos considerar que la tasa efectiva de recaudación de las pymes se ve afectada con la franquicia de reinversión del 14E que lleva la tasa a la mitad, es más, las Pymes en 14D 8 régimen transparente, su impuesto renta es cero. Como no se conoce el detalle que sustenta la tasa pondera de primera categoría que propone SII, surge la pregunta razonable si ¿estos efectos han sido considerados?, ya que su ponderación junto con el efecto de la informalidad, llevaría a la baja la tasa ponderada propuesta por el SII y Jorrat, bajando, por tanto, la evasión estimada de impuesto corporativo.
Por otra parte, a nivel de los créditos que rebajan el impuesto corporativo, se observa que no son incorporados en el informe ejecutivo o resumen entregado por Hacienda respecto a la estimación de evasión. No obstante, la base estadística de SII, informa crédito PPUA y Sence por casi 0,4 puntos del PIB. Si bien no existen cifras publicadas también es preciso saber si se incorpora el efecto de los créditos tributarios del exterior que surgen de la aplicación de convenios de doble tributación, ya que la metodología del SII sí suma en la base las rentas del exterior.
Si bien es cierto que es necesario conocer las cifras oficiales de la evasión y su sustento -información clave que siempre debió estar disponible- también es clave contar con una desagregación de su origen. La economía sumergida que contiene la informalidad en los negocios en Chile es el doble que en la OCDE y podría explicar en forma importante la evasión, pero aún no conocemos los estudios oficiales y su incidencia en la menor recaudación fiscal. A nivel de la evasión del sector formal, son muchos los avances que existen en mayores facultades y controles de la autoridad fiscal para avanzar en su combate, la factura electrónica, la norma general anti-elusiva, normas específicas anti elusivas que se han implementado en sucesivas reformas tributarias. Claramente una serie de progresos en el fortalecimiento de la gestión de la autoridad fiscal hacen mirar con escepticismo que una cifra de evasión probable de 50% provenga del sector formal, pero también pone en duda la acción de fiscalización y efectividad del SII ante el combate a la evasión.
Michel Jorrat, el asesor del SII en la determinación de la metodología y estimación de la evasión para el pacto fiscal, indicaba en 2015 que el principal origen de la evasión está en la informalidad de los negocios. En su estudio «Informalidad y evasión tributaria» indicaba: «Si bien es cierto que la recaudación se concentra en el 1,5% de las empresas de mayor tamaño, no ocurre lo mismo con la evasión. Las grandes empresas evaden proporcionalmente menos que las pequeñas». El asesor era bastante crítico de la gestión del SII en el combate a la evasión, indicando que “la estrategia de la administración tributaria, basado en un diagnóstico equivocado. En efecto, hay dos cifras que fueron recurrentemente citadas por las autoridades del SII a partir del año 2007. La primera señala que el 90% de los impuestos son pagados por el 1,5% de los contribuyentes. La segunda indica que más del 98% de la recaudación proviene del cumplimiento voluntario de los contribuyentes, es decir, sin intervención directa de los fiscalizadores del SII”.
Contradictoriamente, las medidas y estrategia de cumplimiento tributario que propone Hacienda a nivel del actual pacto fiscal, apunta justamente al sector formal de altos ingresos y no a atacar la informalidad, que según el propio asesor de Hacienda es la que explica mayoritariamente la evasión. De los 1,5 puntos del PIB que pretende recaudar el pacto fiscal con medidas contra la evasión y elusión, sólo 0,28 puntos es mayor recaudación por combate al comercial informal y cerrar las brechas de IVA que también afecta a la renta, esto representa un 18,6% de la meta de recaudación focalizada en el sector donde se supone está concentrada la evasión, lo que evidencia una estrategia errada al no focalizar los esfuerzos donde se genera mayoritariamente la menor recaudación por evasión.
En función de lo planteado en los párrafos anteriores, debe señalarse que no basta con determinar la evasión, los cálculos deben ser confiables y bajo metodología estándar internacional, de modo generen consenso. Deben a su vez, ser determinadas sistemáticamente y con desagregación de los factores y sectores donde se genera la evasión para medir efectivamente la efectividad de la acción de la autoridad fiscal en su combate.
Al respecto cabe resaltar las experiencias exitosas recientes que han generado acuerdo en cifras claves del sistema tributario. La Comisión Briones que analizó el gasto tributario (exenciones) y que contó con la asistencia técnica de la OCDE y FMI, es un buen modelo que se pudo haber replicado en materia de evasión y elusión; debemos concordar que el estudio del fenómeno debe ser transversal y multidisciplinario. También se logró con la Comisión Marfán que evalúo el impacto del crecimiento económico a nivel del pacto fiscal, un grupo transversal de economistas que concluyó que el crecimiento en el largo plazo es más importante que una reforma tributaria.
De esta manera llama la atención por tanto que para determinar las cifras oficiales de evasión se haya optado por un modelo de comisión a puerta cerrada, donde solo participa el SII y su asesor Michael Jorrat, cuestión no menor ya que aún está en la retina las cifras que dicho asesor entregó al inicio del pacto fiscal en su estudio «Justicia Fiscal para Chile» del año 2020, donde indicaba en base a una metodología bastante discutible que la evasión total se empinaba en 7,5% del PIB y que a nivel de impuesto a la renta la evasión estaba en 50% de la recaudación. El asesor de SII, entre sus errores, no rebajaba el gasto tributario (exenciones) y las pérdidas tributarias, rebajas legales a la base imponible que es establecida por la propia ley tributaria, y que se establecen precisamente en búsqueda de un sistema tributario más justo y competitivo.
Cabe considerar que la metodología utilizada por Jorrat 2020 deja fuera el efecto de los gastos tributarios de exenciones, al momento de determinar la base imponible potencial de impuesto a la renta; ajuste que sí considera el SII en el año 2009, al estimar la evasión a la renta.
Así las cosas, sólo al ajustar el efecto del gasto tributario 2018 a la evasión de renta, sin considerar los demás efectos propuestos que rebajan la base (como pérdidas tributarias), se obtienen una evasión de renta significativamente menor; que podemos visualizar en el siguiente cuadro:
En función de la estimación anterior, llama la atención, por tanto, que en la cifra anunciada por Hacienda en diciembre de 2023 -una evasión de impuesto renta a las empresas de 4,5% del PIB- se ratifique un valor cercano a lo que informaba Jorrat 2020, esto considerando los errores de base de su estudio público (se puede llegar al mismo resultado vía dos caminos, pero siempre que los dos caminos sean válidos). No convence igualmente el argumento del asesor de la autoridad fiscal respecto a la evasión de IVA ya que no se puede hacer una correlación directa. La evasión de IVA está a nivel de ingresos y la de renta a nivel de utilidad de neta, que se da sólo al rebajar de los ingresos los gastos, incluso en periodos de crisis del Covid las empresas pudieron tener ingresos, pero no utilidades.
Pero la discusión no sólo se da en la cifra de evasión oficial, el origen de todo parte en el pilar conceptual. En efecto, existen conceptos de base que la sustentan y que más que confianza y certeza, generan un cuestionamiento general al concepto de evasión y elusión que ha inspirado el actual pacto fiscal.
Por lo demás, resulta claro que en materia de evasión y elusión es importante ser precisos y demarcar bien la cancha, sin embargo, hasta el momento las definiciones que mantiene el pacto fiscal son ambiguas. No toma en consideración, por ejemplo, el orden jurídico establecido, donde existe el legítimo derecho de contribuyentes a organizar sus negocios con la razón económica que le permite ser más eficientes en su decisión.
En habidas cuentas respecto a tres definiciones que tienen una incidencia fundamental en enmarcar la evasión y elusión, existen tres conceptualizaciones en el pacto fiscal que al menos requieren una revisión positiva de su significado técnico. Es fundamental dimensionar adecuadamente los conceptos y las medidas tendientes a gestionar mejoras que aumenten efectivamente el cumplimiento tributario, pero también para enmarcar la estimación de evasión que refleje un concepto consensuado del fenómeno.
Dentro de este marco el pacto fiscal, al referirse al concepto de Elusión, indica que “es la acción que permite reducir la base imponible mediante operaciones que no se encuentran expresamente prohibidas por disposiciones legales o administrativas”.
En el caso de Evasión por su parte indica que “es la acción que se produce cuando un contribuyente deja de cumplir con su declaración y pago de un impuesto según lo que señala la ley. Esta acción puede ser involuntaria (debido a ignorancia, error o distinta interpretación de la buena fe de la ley) o culposa (ánimo preconcebido de burlar la norma legal, utilizando cualquier medio que la ley prohíbe y sanciona)”.
Respecto a la planificación tributaria se indica que «implica generar un ordenamiento legal de los negocios para aminorar la carga impositiva». Se trata de una definición controversial en la medida que existen diferencias para determinar qué quiere decir “legalmente” dentro de esta definición.
En relación a las tres definiciones anteriores es preciso aclarar y llamar a una revisión de ciertos aspectos que confunden desde una mirada técnica, los que detallamos a continuación:
Primero, respecto a la elusión, se debe tener en consideración el principio de la buena fe en el accionar de los contribuyentes, existen muchas normas que permiten más que prohíben, tal como el artículo 31 del concepto de gasto aceptado, que si bien entrega lineamientos para rebajar la base imponible, no por eso estaríamos bajo el concepto de elusión, ya que prima el derecho de los contribuyentes a rebajar los gastos que por ley se establece.
En segundo lugar, en evasión se incluye la “la sub declaración errónea involuntaria de impuestos” como aquella que es consecuencia de los errores involuntarios que puede cometer un contribuyente al momento de realizar su declaración de impuestos, (debido a ignorancia, error o distinta interpretación de la buena fe de la ley). Al respecto nos parece que esta definición debe hacerse cargo que es el Estado quien debe garantizar las condiciones de cumplimiento y simplicidad del sistema tributario. Es claro que un sistema tributario cada vez más complejo y las deficiencias del Estado para garantizar un cumplimiento pleno, puede llevar a errores involuntarios, pero no por eso se puede denominar evasión por parte de los contribuyentes que no están realizando un acto intencional para defraudar al Fisco.
En último término es preciso mencionar respecto a la planificación tributaria, que este concepto no tiene tal controversia que se indica respecto a lo que se define como “legal” ya que existe un marco regulatorio establecido por ley para definir aquellas planificaciones que pueden ser consideradas elusivas o no, la denominada ley general anti elusiva establecida por la ley 20.780 de 29 de septiembre de 2014, el uso de la exenciones (gasto tributario) y franquicias establecidas para fomentar el ahorro, la inversión o sectores productivos de la economía, es perfectamente lícito si se ampara en la economía de opción.
Dentro de este orden de ideas y en momentos que Hacienda nuevamente propone activar un pacto fiscal que aún no genera amplios consensos, bien podría la autoridad fiscal hacer un esfuerzo en lograr acuerdos amplios a nivel técnico en las cifras de evasión, sería un gran avance, considerando que las medidas de tendientes al cumplimiento tributario y combate a la evasión y elusión representan 2/3 e incluso podrían representar el 100% de una mayor recaudación esperada.
Resulta claro que la situación actual, en donde no conocemos el informe oficial con detalle de las cifras de evasión y su desagregación, muestra una falta de rigurosidad en el manejo de cifras claves para gestionar una mayor recaudación fiscal, pero también genera desconfianza en el sistema tributario que afecta negativamente el potencial de recaudación, tal como lo asevera el Banco Mundial en sus estudios de relación de la confianza y los impuestos.
Sucede pues, que, en el contexto actual, en que no existe una cifra de evasión que genere acuerdos entre el mundo público y el privado, se pueden presentar dos hipótesis. En primer lugar, si las cifras presentadas se logran sustentar y muestran la realidad de la evasión, estaríamos en presencia de una autoridad fiscal que a pesar de las mayores atribuciones y recursos en el tiempo ha realizado un trabajo muy deficiente en el combate a la evasión. Por otra parte, si las cifras de Jorrat nuevamente presentan inconsistencia, llegó la hora de convocar a una comisión transversal que técnicamente y en base a una metodología estándar determine las cifras de evasión. Generar confianza debe ser un objetivo central, ya que hasta el momento este estudio de la evasión constituye la pata coja de la mesa del pacto fiscal.
En lo esencial todo pacto fiscal que constituye un acuerdo amplio respecto a lo que debe ser nuestro sistema tributario -con mirada de largo plazo-, debe partir de bases sólidas para tomar las mejores decisiones respecto a las variables que pueden mejorar el sistema. Por tanto, esperemos que se avance a la brevedad en poner a disposición del mundo técnico y académico el detalle de las cifras de evasión. Con lo que se conoce a la fecha es evidente que aún queda mucho que debatir para la lograr consenso y confianza en esta materia.
Juan Alberto Pizarro Bahamondes. Presidente Comisión Tributaria. Colegio de Contadores de Chile