Junto con anunciar el Estado de Emergencia en las provincias de Arauco y Biobío, en la VIII Región, e íntegramente en La Araucanía, la ministra del Interior, Izkia Siches, también presentó una propuesta de “reconocimiento para los pueblos originarios”, que prevé dos aspectos: restitución de tierra y reactivar la tramitación del proyecto de ley que crea el Ministerio de Pueblos Indígenas. Pero nada de esto es nuevo. La iniciativa que crea la nueva cartera está en el Congreso desde mayo de 2016 y su trámite no ha tenido avances desde junio de 2019; mientras la política de entrega de tierras lleva años siendo cuestionada ya que ha sido descrita como un mecanismo para “comprar” la paz, más que una solución real.
La Comisión Asesora Presidencial de La Araucanía, conocida como Comisión Vargas, subrayó en su propuesta final ambos aspectos. Del conjunto de 70 medidas que el informe planteaba, la Comisión acordó priorizar 12 que se consideraban esenciales o fundamentales en el corto y mediano plazo. Ante los cuestionamientos que ya entonces existían sobre la política de compra de tierras por parte del Estado, el punto cuatro del texto indica: “Dictar un nuevo reglamento que regule los mecanismos de compra de tierras del artículo 20 letra b) de la Ley Indígena”.
Además, la Comisión -que entregó su informe en enero de 2017- consignó por vez primera la necesidad de un catastro público de tierras, “para otorgar mayor transparencia a los procesos de adjudicación del Fondo de Tierras y Agua Indígenas y contar con información completa y actualizada que favorezca la toma de decisiones”.
Por la vía contraria: la tierra
Al consultarle a los involucrados en la Comisión en cuáles de sus propuestas se ha avanzado y, en particular, sobre los anuncios hechos por la ministra Siches la respuesta es prácticamente unánime: “Nada”.
El exintendente de La Araucanía y ahora diputado Andrés Jouannet tuvo junto a monseñor Héctor Vargas, obispo de Temuco, la tarea de coordinar la Comisión. Subraya que el diagnóstico hecho en el documento sigue vigente, pese a que la violencia se ha exacerbado.
“Hoy día tenemos un terrorismo duro, pero también tenemos el narcotráfico, mucha más venta de madera, hay muchos más cuatreros, tenemos bandas criminales que están operando con mucha más crudeza y rudeza en la zona. Y por tanto, la violencia hoy día por lejos es el primer tema y eso no lo recogía tan profundamente esta comisión”, señala Jouannet.
No obstante, cuando al diputado por el Distrito 23 se le pregunta entonces por la solución a los problemas que aquejan la Macrozona Sur responde: “Lo que hay que hacer es recoger ese documento. Ojalá el Gobierno lo haga”.
Sin embargo, en términos de la política de tierras el gobierno del Presidente Gabriel Boric, a través de su ministra de Desarrollo Social Jeanette Vega y con los anuncios hechos por Siches ha mostrado que camina por una vía contraria a las recomendaciones de la Comisión.
El origen de la Comisión Vargas
La Comisión Vargas fue creada por el Decreto Supremo Número 1.185 de la entonces Presidenta Michelle Bachelet, el 8 de agosto de 2016.
La integraron figuras de La Araucanía de distintos ámbitos: académicos, religiosos, empresariales, de comunidades mapuche, alcaldes, rectores de universidades, incluso, poetas.
Jouannet describe que fue “una comisión que no pretendía presentar un mamotreto de mil páginas que nadie iba a leer y, por lo tanto, hizo una cuestión muy concreta en términos de contenido”.
Para el expresidente de la Multigremial de La Araucanía, Emilio Taladriz, parte del éxito metodológico que tuvo esta Comisión fue que todos los acuerdos fueron por unanimidad. “Eso es fundamental porque nos obligó a buscar los puntos de acuerdo y tuvimos 70”.
La convencional Ruth Hurtado, que participó en representación de Mujeres por la Araucanía, coincide en que “fue un trabajo donde se invitó a todos los sectores, incluso a los sectores violentos, pero que finalmente se restaron del diálogo porque dijeron que para ellos no era representativo”.
Y de sus resultados Hurtado señala: “Salieron iniciativas muy buenas, muy aterrizadas en cómo poder encaminar por una parte el problema político, pero también el tema criminal. Sin embargo, todas estas conclusiones de la comisión no fueron consideradas. Nunca se echaron a andar”.
Ejemplo de lo que nunca se hizo es el catastro, ya mencionado; y la elaboración de una plataforma web de libre acceso al público que mostrara compras realizadas, precios pagados, comunidades beneficiadas, título justificativo de la compra cuando sea del caso, lista de comunidades con compras pendientes y el orden en que dichas compras debieran realizarse.
Vega desecha el catastro de tierras
El catastro propuesto por la Comisión Vargas debía indicar los predios y las superficies con las cuales se dio cumplimiento a la reclamación de la comunidad indígena; levantar información sobre reclamaciones pendientes por efectuar; indicar lo que corresponde adquirir sobre la base lo que actualmente poseen las comunidades y lo que indica el título respectivo. Además, señala que la investigación debía ser realizada por un órgano técnico e independiente.
41 días después de asumir, la ministra Vega descartó realizar un catastro de tierras indígenas en la región de La Araucanía. “Nosotros no vamos a licitar el catastro de tierras porque la Conadi tiene esa información”, declaró a Radio Bío Bío.
Sin embargo, fue la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi) en conjunto con el Ministerio de Bienes Nacionales, los que anunciaron en agosto del año pasado que presentarían las bases de licitación para invitar a universidades regionales a levantar ese catastro, hacer el estudio de títulos y poder delimitar con claridad las pérdidas efectivas territoriales. Bases que ingresaron en diciembre a la Contraloría de La Araucanía para su toma de razón, que fueron derivadas al nivel central de la Contraloría, pero cuya ejecución fue rechazada por Vega.
A esto se suma que el 11 de mayo la ministra de Desarrollo Social anunció que “duplicarán” el presupuesto de la Conadi para adquirir tierras este año. Detalló que destinarán $35 mil millones para la compra de 39 predios durante este 2022, los que beneficiarán a 19 comunidades.
“Estamos tratando de avanzar en la deuda histórica que tiene el Estado de Chile con los pueblos originarios, y parte importante de esto tiene que ver con la entrega de las tierras que fueron usurpadas”, dijo Vega en La Moneda.
La “puesta en escena” de la ministra Vega
La Ley Indígena establece dos modalidades para adquirir tierras en los literales A y B del artículo 20. El primero otorga subsidios para la adquisición de tierras por personas, comunidades indígenas o una parte de éstas cuando la superficie de las tierras de la respectiva comunidad sea insuficiente. El segundo -al que se le potenciará el financiamiento- permite la compra de tierras en conflicto provenientes de los títulos de merced.
“Creo que es una falacia de la ministra Vega porque si uno compara la compra de tierras con otros períodos presidenciales es bastante menor. Así que lo que hace es más que nada una puesta en escena, dada su ignorancia respecto a La Araucanía, porque lo que ha hecho hasta hoy día es decir cosas que no corresponden”, opina Jouannet. El diputado anticipa que a final de año “evaluará” la cantidad de tierras que prometió comprar la secretaria de Estado. Y agrega que le solicitará el catastro que, ella afirma, tiene la Conadi.
Vega no es la única funcionaria del Gobierno que ha hecho declaraciones con respecto al avance en la aplicación de la Ley N° 19.253, en lo concerniente al Fondo para Tierras y Aguas Indígenas, administrado por Conadi.
También se han pronunciado a favor de vincularse con las comunidades mapuche a través de la tierra José Millalén, jefe de gabinete del delegado presidencial de La Araucanía Raúl Allard, quien según una denuncia de los Agricultores de Malleco les dijo que el mundo agrícola debía “ceder en tierras”, “si queremos tener paz”.
Días más tarde, el recién asumido director de la Conadi, Luis Penchuleo, aseguró que avanzaría en la ejecución del presupuesto del fondo 20B y, en cuanto a la restitución de tierras, afirmó que las forestales «son parte del problema» y que tienen que «retroceder».
¿Quién tiene prioridad?
Si hay un asunto que despierta un acuerdo transversal es la necesidad de actualizar la Ley Indígena, promulgada en septiembre de 1993, que crea el Fondo para Tierras y Aguas Indígenas que comenzó a operar en 1994.
Entre los años 1884 y 1929, el Estado otorgó a los mapuche casi 3.000 títulos de merced, por un total de 512.493,67 hectáreas. Por distintas razones, durante el siglo XX a las comunidades les fueron arrebatados estos territorios.
La tierra constituye el eje central de esta política; pero parte de las críticas surgen por la discrecionalidad con la que el Estado ha manejado tales fondos, en particular el 20B.
Por ejemplo, un artículo publicado por la cientista político Yasmin Zaror y el exdirector Ejecutivo de la Multigremial de La Araucanía, Juan Pablo Lepín, en 2016 subraya con respecto a Temucuicui: “Esta comunidad no ha sufrido la pérdida de su título. Sin embargo, a través de presiones y uso de la violencia, se les han entregado más de 3.000 hectáreas y, actualmente, siguen reclamando similar cantidad”.
Otro caso es el de una de las compras de tierras más grande que ha hecho Conadi ocurrida en 2015. Entonces, el Estado desembolsó más de $11 mil millones por 1.259,04 hectáreas para beneficiar a 100 familias de la comunidad indígena Fermín Manquilef; por un predio que pertenecía al empresario Carlos Heller; pero un año antes de obtener el beneficio, la comunidad se tomó la losa del Nuevo Aeropuerto de La Araucanía 10 días antes de su inauguración, la afectación fue tal que el comienzo de las operaciones del aeródromo debió ser postergado.
En 2019 Desarrollo Social manejaba un listado de 23 comunidades que estaban pasando por conflictos internos resultantes del proceso de compra de tierras.
El anuncio no alcanza para mil comunidades en espera
Gonzalo Arenas, fue jefe de la Unidad de Coordinación de Asuntos Indígenas (UCAI) en el Gobierno pasado. Señala que “la política de tierras no ha solucionado nada, al contrario. Lo que ha hecho es aumentar la violencia en la zona, porque ha generado expectativas imposibles de cumplir y ha llevado a que se generen situaciones imposibles de tomas. Por lo tanto, aumentar el doble el presupuesto solamente va a aumentar el doble los factores potenciales de violencia en el futuro, porque la capacidad de ese fondo es muy poca, comparado con la cantidad de comunidades que están a la espera. Es una política que no va a resolver nada, al contrario, va a generar un nuevo ciclo de frustraciones y violencia”.
La Fundación Rakizuam, centro de política mapuche, emitió el documento “10 razones para actualizar la Ley Indígena”. Allí indican que “a partir de un título de merced se han llegado a conformar 14 comunidades indígenas, lo cual genera atomización y división… convirtiéndose en un obstáculo para el desarrollo”.
Richard Caifal, director ejecutivo de la Fundación y quien también participó en los diálogos de la Comisión Vargas como representante de Enama, coincide en que el anuncio gubernamental de duplicar el presupuesto es “engañoso”. “La propia ministra refiere que se sacan $5 mil millones del fondo letra A para asignarlos al B, por lo tanto no hay una duplicación de recursos, sino una reasignación de los mismos. Del resto de los recursos desconocemos su procedencia”.
En todo caso, Caifal coincide en que lo anunciado “todavía resulta insignificante dada la cantidad de demanda, que bordea a las mil comunidades con aplicabilidad, y lo que el fondo alcanza a cubrir no debe superar a las 20 comunidades anualmente”.
No solo es la tierra
Otro de los puntos que destaca el documento final de la Comisión Vargas es “fortalecer el financiamiento del Fondo de Desarrollo” para permitir que éste “alcance al menos el 50% de lo presupuestado para el Fondo de Tierras y Aguas”.
Un aspecto en el que cinco años después se sigue insistiendo y que tampoco ha sido escuchado.
“Es frustrante porque también se le ha insistido al gobierno que no solo es importante la compra de tierras, sino que incrementar los recursos en el Fondo de Desarrollo (…). La pobreza es una situación real en la Araucanía o en el sur de Chile, y es responsabilidad del gobierno hacerse cargo de esa situación de marginalidad. Existen las herramientas legales y no se han utilizado. Utilizar el Fondo de Desarrollo también es una posibilidad cierta y un mecanismo que da respuesta a la reivindicación política”, dice Caifal.
Emilio Taladriz, expresidente de la Multigremial de La Araucanía, afirma que “Conadi tiene un presupuesto más o menos equivalente al mismo presupuesto del Fondo Nacional de Desarrollo Regional para el millón de habitantes de La Araucanía. No hablamos de cifras pequeñas, son cifras grandes, pero cuando esas cifras grandes producen retroceso en todo ámbito hay un profundo error ahí. Eso hay que modernizarlo para que vayamos superando este problema”, recomienda.
“Cuanta más plata se le mete más problema, más frustración, más violencia, más pobreza. Es cuestión de ver los índices que hay en ciertas zonas de La Araucanía. Tenemos un problema profundo que las autoridades no han querido solucionar, sino que muchas veces se dedican a administrar y llegan con estos slogan y con mucho desconocimiento como hasta ahora ha sido la actual ministra”, afirma en alusión a los anuncios de Siches. “Espero que recapacite”.
Los títulos de merced
A partir de un estudio de la Universidad de Concepción se fijó como referencia que a cada familia hay que restituir alrededor de 13 hectáreas. Además, un mismo título de merced puede ser reivindicado más de una vez por distintas comunidades.
Fuentes que están familiarizadas con la política de entrega de tierras y que también participaron en la Comisión Vargas explican que la ministra Siches con su anuncio “demuestra que no entiende nada”, pues “la imposibilidad no está por devolver los títulos de merced, la imposibilidad está porque hoy lo que se entrega es un número de hectáreas por familia (…). El título de merced es solo el documento habilitante para la reclamación, pero no es lo que se devuelve. Sin ese catastro es imposible llegar a una solución definitiva de tierras porque hay que saber a qué comunidad se le ha devuelto, cuánto se le ha devuelto, cuánto decía su título de merced y cuánto finalmente se le ha entregado. Eso pisa callos; y por eso nadie lo quiere hacer”.
Desde que comenzó esta política la Conadi ha entregado 250 mil hectáreas a cuenta del desmedro de los títulos de merced.
Para Taladriz hay un “profundo error” y “desconocimiento del mundo indígena” si la política se enfoca solo en la tierra, sin generar más alternativas. “Insistir en la tierra crea clientelismo, frustración y ha creado violencia en estos años”.
Lamenta que hay pobreza porque esas tierras han salido del ámbito productivo. “Cómo es posible que insistan en una política fracasada. Ningún número demuestra avance ni para el que compra, ni para el que vende, ni para el mapuche, ni para el no mapuche. Estamos perdiendo todos. Hay que modificar la Ley Indígena, actualizarla, mejorarla, para que le haga bien al mundo indígena”.
“El mar sin orilla, la demanda sin límites”
Respecto a la ejecución de las propuestas, Jouannet lamenta que fueron entregadas en el último tiempo del gobierno de Michelle Bachelet. “Los intendentes que me siguieron, tanto Miguel Hernández Saffirio como Nora Barrientos Cárdenas no lo llevaron a cabo. A mí me correspondió sacar adelante esta comisión en un momento muy difícil, pero ellos tampoco trabajaron en la región un camino para esto. Eso lo puedo decir directamente porque es una crítica a ellos”.
Y con respecto a lo aplicado en el segundo gobierno de Sebastián Piñera la respuesta del diputado por el Distrito 23 es igualmente crítica. “No solo no se hizo nada, sino que se retrocedió. Eso es objetivo”, dice.
Taladriz coincide en que de los 12 puntos priorizados “no se hizo prácticamente nada”. Lo mismo la convencional Ruth Hurtado.
A la vuelta del tiempo, Gonzalo Arenas, que fue diputado por la región, advierte que incluso se han perdido los consensos mínimos sobre qué tierras hay que catastrar. “Hoy día las comunidades no reclaman solamente los títulos de merced, sino que reclaman ‘tierras ancestrales’ como las llaman y eso es un mar sin orilla, es una demanda sin límites. Si no existe un mínimo común sobre qué cosas tenemos que restituir, eso no se va a hacer por un catastro, sino que por un acuerdo político de cuáles son los límites de una política de tierras”.
Caifal llama la atención con respecto a que el tema está siendo discutido por la Convención Constitucional. “Junto con el derecho que se consagra también se establece un mecanismo de expropiación, y muchas de las comunidades que hoy están a la espera van a abandonar el artículo 20, A o B, y van a exigir el cumplimiento del nuevo articulado que permite la expropiación”.
Los estragos de la frustrada consulta indígena
Arenas argumenta las razones por las que el Gobierno de Piñera no aplicó las recomendación de la Comisión Vargas: “Muchas de esas propuestas requerían de reformas legales y el gobierno anterior trató de hacer una consulta indígena porque toda reforma legal tiene que tener previa una consulta indígena; pero la consulta no funcionó, principalmente porque hubo mucha violencia por parte de algunos dirigentes indígenas y sobre todo el Partido Comunista que organizó casi una especie de resistencia armada y después vino la pandemia que paralizó todo el trabajo en terreno en ese momento”.
Caifal, quien fue gobernador de Cautín, señala que efectivamente la consulta indígena “pretendía mejorar lo que tenemos actualmente en la Ley 19.253 porque requiere actualización, pero políticamente se entendió de una manera distinta. Los dirigentes se sintieron pasados a llevar, sorprendidos y se produjeron convocatorias muy violentas”.
El contenido de las propuestas de la Comisión Vargas se formuló en tres ámbitos: reparación de víctimas de violencia en la región; participación, reconocimiento y nuevas formas de reparación de los pueblos indígenas (en donde estaban incluidos los aspectos ya descritos); y el desarrollo productivo regional y territorial.
Con respecto a este último punto, las opiniones divergen sobre si algunos aspectos incluidos en el Plan Impulso Araucanía cuentan como avances.
El ministerio, ¿otra venta de humo?
En lo referente al Ministerio de Pueblos Indígenas, el gobierno ya anunció que preparan una indicación para reactivar la discusión; pero de nuevo los entrevistados ven con escepticismo que esto ayude a resolver el conflicto.
Jouannet indica que este proyecto fue presentado por Bachelet y aunque la Comisión Vargas indicaba que debía priorizarse “nadie le ha dado urgencia. Es cosa de darle urgencia para que comience a discutirse en el parlamento”.
Para Arenas, “el tema del ministerio siempre lo sacan a flote cuando no tienen nada que decir, en todos los gobiernos. No creo que avance mucho. Por lo demás, tampoco había un acuerdo absoluto dentro de las comunidades que querían efectivamente un ministerio y de qué forma. Un ministerio sin dientes, para ellos, es un saludo a la bandera nomás”.
Otras fuentes consultadas advierten la dificultad de que ahora sí la propuesta avance, siendo que el Gobierno no cuenta con mayoría en el Congreso.
Víctimas en el olvido
El primer ámbito priorizado por la Comisión Vargas era la reparación a las víctimas. E incluía medidas como dictar una ley que crease un fondo de reparación; y la creación de una comisión de reparación de víctimas de la violencia en La Araucanía. Sobre esto, hay muy poco avance, y el anuncio del Plan Buen Vivir de la ministra del Interior tampoco los incluye.
“Pedíamos con fuerza la reparación a las víctimas porque no hay una estructura limpia, coherente que las apoye. Hay trabajos que se han hecho pero no con la potencia que nosotros pretendíamos”, resume Taladriz.
El expresidente de la Multigremial argumenta que lo hecho ha sido muy limitado y en ningún caso en el orden de la magnitud de las pérdidas. “Hoy algunas víctimas tienen pequeños apoyos, compensación, pero muy pequeños. Las víctimas están quedando abandonadas por el Estado de Chile (…) qué tiene que ver una persona que está trabajando un campo, que está en una faena, transitando por la carretera, construyendo una escuela; y cuando digo víctimas incluyo gente mapuche y no mapuche”.
Concluye: “Cuando uno escucha que llegan estas autoridades y dicen ‘vamos a comprar más tierras’ lo que están haciendo es premiar a los violentos y abandonar a las víctimas”.