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Publicado el 13 de mayo, 2019

Cómo se desvirtuó la Ley Indígena que hoy busca modificar el gobierno

Autor:

Emily Avendaño

Múltiples reclamos sobre un mismo título de merced, la imposibilidad de heredar la tierra o de desarrollar grandes proyectos y miles de hectáreas de terreno abandonadas o improductivas. Si bien la Ley N° 19.253, del año 1993, buscaba responder a una demanda histórica, su aplicación ha desencadenado nuevos problemas, pese a que se trata de una inversión que ronda los 500 mil millones de pesos, para la entrega de 250.000 hectáreas. Sobre este tema las comunidades están llamadas a participar en la consulta indígena que comenzará el 22 de mayo, paso previo para que el Ejecutivo pueda enviar una modificación de la ley.

Autor:

Emily Avendaño

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La compra de tierras más grande que ha hecho la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi) ocurrió en el año 2015. El Estado desembolsó $11.274.357.066 por 1.259,04 hectáreas para beneficiar a 100 familias de la comunidad indígena Fermín Manquilef. El predio pertenecía al empresario Carlos Heller.

Un año antes de obtener el beneficio, la comunidad Fermín Manquilef se opuso a la inauguración del Nuevo Aeropuerto de La Araucanía. Tanto, que el comienzo de las operaciones del aeródromo debió ser postergado, debido a que tomaron la losa 10 días antes del primer vuelo.

Previo a ser un terreno perteneciente a la comunidad se trataba de un área productiva. Hoy el predio está en desuso, no da empleos, ni genera tributos. Una investigación realizada por la Universidad de la Frontera estableció que para el año 2011, el 60% de las tierras entregadas a las comunidades indígenas se encontraban abandonadas.

Múltiples son los ejemplos de los problemas que en la práctica ha generado la aplicación de la Ley N° 19.253, conocida como Ley Indígena; y si hay un asunto que despierta un acuerdo transversal es la necesidad de actualizar el instrumento, promulgado en septiembre de 1993. El Ministerio de Desarrollo Social maneja un listado de, al menos, 23 comunidades que actualmente están pasando por conflictos internos resultantes del proceso de compra de tierras. Fundamentalmente, porque no logran ponerse de acuerdo en el proceso de subdivisión del área o porque tienen problemas para conseguir la asignación del derecho real de uso y goce, un mecanismo para personas y familias de sectores rurales que carecen de terrenos y vivienda propia, necesario para postular a los programas habitacionales del Serviu en las regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos. Para optar a este recurso hay que pertenecer a un pueblo originario reconocido: aymara, atacameño, quechua, diaguita, colla, rapa nui, mapuche, kawashkar y yagan.

Todas estas comunidades están llamadas a participar en la consulta indígena que comenzará el 22 de mayo, y que constituye un paso previo para que el Ejecutivo eventualmente pueda enviar una modificación de la ley al Congreso, teniendo claras las opiniones de los pueblos originarios.

La tierra constituye el eje central de esta política. Entre los años 1884 y 1929, el Estado otorgó a los mapuche 2.918 títulos de merced, por un total de 512.493,67 hectáreas. Por distintas razones, durante el siglo XX las comunidades fueron perdiendo estos espacios y con la aprobación de la Ley se crea un Fondo para Tierras y Aguas Indígenas, administrado por la Conadi. Los problemas surgen porque esta tierra no puede ser enajenada, embargada, gravada, ni adquirida por prescripción y también porque, al tratarse de una propiedad colectiva, cualquier decisión debe contar con la aprobación de 100% de los socios de la comunidad. Tampoco tienen acceso a la banca, ni se pueden asociar con empresarios, otras comunidades o entes públicos.

Los molinos de viento de Ancalaf

Víctor Ancalaf es una figura emblemática en la IX Región. Pasó de ser uno de los principales dirigentes y vocero de la Coordinadora Arauco Malleco (CAM) a finales de los noventa, a ser expulsado de la organización por haber tomado la opción de sentarse a dialogar con el gobierno. En la actualidad, representa a las comunidades agrupadas en el Lof Choiñ Lafquenche. A finales de 2018, estaba al mando de un proyecto de generación de energías renovables a través del desarrollo del primer Parque Eólico de Comunidades Mapuche, iniciativa que iría de la mano con la construcción del Parque Eólico Malleco, ubicado en la comuna de Collipulli, que considera 77 aerogeneradores y 273 megavatios de potencia, a cargo de una empresa alemana.

El terreno de la comunidad mapuche a la que Ancalaf representa está justo al lado del emprendimiento privado y tiene suficiente espacio para colocar también torres o molinos de viento que generen energía eólica. Sin embargo, no pueden hacerlo porque la ley les impide arrendar y establecer un contrato, y la compañía no puede arriesgarse, pues no existe un documento formal que le otorgue garantías a su inversión.

En entrevista para El Líbero, Ancalaf se refirió a la iniciativa: “Ese proyecto está en foja cero porque nos estaba dando muchos problemas. Hubo muchas amenazas porque se tergiversó la información, dijeron que eran 500 millones de dólares, la cifra a la que yo habría llegado a acuerdo con el gobierno”. Aclaró que se trataba de un proyecto Corfo, que alcanzaban los 43 millones de dólares y generaba 18 megawatts, “pero lo desechamos… por el tema de las amenazas constantes”. Asevera que ha recibido 11 o 12 amenazas directas de muerte.

En la práctica, según explicó una fuente que maneja el tema en la Conadi, los mapuche igual arriendan, en un mercado informal y a precios muy bajos, solo por un año, para fines de siembra, y “les pagan una miseria”, porque el arrendatario no tiene un instrumento legal que garantice que nadie lo va a sacar.

Una deuda que se multiplica

El Fondo para Tierras y Aguas Indígenas establece dos modalidades de financiamiento a través de los literales a y b. El primero otorga subsidios para la adquisición de tierras por personas, comunidades indígenas o una parte de éstas cuando la superficie de las tierras de la respectiva comunidad sea insuficiente. El segundo, permite el financiamiento de tierras en conflicto provenientes de los títulos de merced.

A través de ambos mecanismos el Estado ha comprado alrededor de 250.000 hectáreas de terreno. La base de datos de compras históricas de la Conadi, correspondiente al apartado  20-b, y actualizado hasta el 11 de marzo de 2019, indica que a través de este mecanismo se han entregado 190.050,14 hectáreas, entre 1994 y 2018; y hay más 15.718,59 hectáreas en revisión en Contraloría -que debe chequear que las comunidades efectivamente hayan sufrido un detrimento de su terreno- de procesos de compra adelantados también en 2018. Lo que suma 205.768, 73 hectáreas. Por estas tierras el Estado ha pagado $460.882.041.455, a lo largo de 26 años. Una investigación de la fundación Base Pública señala que en total, sumando ambos fondos, se ha invertido un total de $579.888.532.417.

En el año 2000 la Conadi pagó un estudio a la Universidad de Concepción que fija como referencia que a cada familia hay que restituirle 12,7 hectáreas; y un mismo título de merced puede ser reivindicado más de una vez por distintas comunidades indígenas.

La Fundación Rakizuam, centro de política mapuche, emitió el documento “10 razones para  actualizar la Ley Indígena 19.253”. Allí señalan: “A partir de un título de merced se han llegado a conformar 14 comunidades indígenas, lo cual genera atomización y división, atentando contra la unidad territorial y convirtiéndose en un obstáculo para el desarrollo, la eficiencia y eficacia en la distribución de los recursos”. En 20 años, entre 1993 y 2014, el número de comunidades indígenas pasó de 538 a 3.558.

Por ejemplo, Temucuicui, ubicada en Ercilla y acreedora del título de merced N° 3B, que cuenta con una superficie de 250 hectáreas, ha sufrido varios cismas y se ha subdividido en cinco oportunidades. Originalmente se llamó Ignacio Queipul, después pasó a ser Temucuicui, Temucuicui I, Temucuicui II. Y ahora se divide entre Temucuicui Autónoma y Temucuicui Tradicional.

A partir de un título de merced se han llegado a conformar 14 comunidades indígenas, lo cual genera atomización y división, atentando contra la unidad territorial y convirtiéndose en un obstáculo para el desarrollo, la eficiencia y eficacia en la distribución de los recursos”, dice la Fundación Rakizuam. 

Un artículo publicado por la cientista político Yasmin Zaror y el director Ejecutivo de la Multigremial de La Araucanía, Juan Pablo Lepín, en 2016 subraya: “Esta comunidad no ha sufrido la pérdida de su título. Sin embargo, a través de presiones y uso de la violencia, se les han entregado más de 3.000 hectáreas y, actualmente, siguen reclamando similar cantidad”.

En Gorbea, 16 familias fueron beneficiadas con la compra de 184 hectáreas en 1996, a través de la comunidad indígena Nicolás Ailio PJ N° 101. Luego de esta compra, se creo la comunidad Nicolás Ailio PJ N° 2 PJ N° 968, y ahora tienen problemas para acreditar la propiedad, porque al crear la nueva comunidad, renunciaron a la anterior.

Comunidades divididas y sin poder construir

La comunidad Juan Rañileo se constituyó en 2003. La conforman 44 familias y dos veces han “recuperado tierras a través de la Conadi”. Primero en 2010, cuando 10 familias se trasladaron a Vilcún, en la provincia de Cautín. La segunda compra en 2015, en Pitrufquén, para 29 familias, ambos procesos bajo la modalidad de copropiedad. “Nuestra comunidad era grande, donde se compró el primer predio no cabían todas las familias que estaban en el listado. Faltan todavía familias. No hemos cerrado todas las compras porque nos quedan aún familias pendientes, pero ya no quedan predios cerca del sector”, explica su presidenta, Verónica Rañileo.

Para la representante, no “es sano” separar a las familias, pero los terrenos son pocos y cuando se presenta la oportunidad no se puede dejar escapar.

El lote de 2015 consta de 328 hectáreas, a cada familia le corresponden 12 y se dejó un área sin repartir correspondiente a la Casa Patronal y a un bosque de eucaliptos. Han pasado cuatro años desde la compra, pero ellos aún no han podido levantar la primera vivienda en el terreno. Explica que esto ocurre porque no han podido firmar la subdivisión del terreno, debido a que una de las partes no está de acuerdo, pues exige más terrenos. Esto les ha impedido edificar y en algunos casos sembrar la tierra, pues al ser una propiedad colectiva todas las decisiones deben tomarse con el acuerdo del 100% de los propietarios.

Sin la firma número 29 no tienen acceso a los goces, es decir que, a parte de no poder construir viviendas, tampoco pueden postular a los proyectos que ofrece la Conadi.

Rañileo cuenta que han tenido que ver pasar una oferta de 30 millones de pesos para hacer una bodega en cada predio o postular para la compra de maquinaria. Sin embargo, no han abandonado el sector, dice, “cada uno trabaja el terreno de forma particular. El trabajo topográfico está listo y cada quien respeta sus límites, pero para poder optar a cualquier beneficio siempre se nos exige el derecho de goce”.

Nuestra comunidad era grande, donde se compró el primer predio no cabían todas las familias que estaban en el listado. Faltan todavía familias. No hemos cerrado todas las compras porque nos quedan aún familias pendientes, pero ya no quedan predios cerca del sector”, explica su Verónica Rañileo.

Explica, además, que la asignación de los terrenos se hizo por sorteo, y que la única persona que eligió su predio es quien ahora se niega a colaborar, esto porque estaba en la directiva anterior de la comunidad. “Su argumento es que como estaba en la directiva a él le corresponde más terreno por todo el trabajo previo que realizó. Tiene un terreno maravilloso, plano, a orilla de calle y aún así quiere más. Es una injusticia muy grande. Conadi no puede hacer más de lo que ha hecho. Es la ley la que tiene que cambiar”.

Este es un problema frecuente. La comunidad Anselmo Enef Pailahueque, ubicada en Victoria, también tiene problemas para la subdivisión del predio adquirido por Conadi. Les falta quórum para adoptar acuerdos y determinar los beneficiarios de los predios que han comprado y que faltan por comprar. En la comunidad Newen Ñike Mapu, en Villarrica, el conflicto data de 1998, cuando se hizo la compra del terreno, se trató de dividir entre 19 socios, pero por problemas entre ellos no se pudo terminar. Se midió un lote para una sola familia. Al no respetarse los acuerdos internos, socios y hermanos, no permiten que se trabaje el predio.

Tierras y casas que no son heredables

El derecho real de uso no es hereditario. Si la persona que lo ostenta fallece este pasa a su cónyuge, pero si el que sobrevivía también fallece, no va a los hijos; sino que el sitio regresa a la comunidad. Subrayan desde la Conadi que los litigios que comienzan por temas de herencias “son tremendos”.

El mismo comunicado de la Fundación Rakizuam detalla: “La Araucanía posee una población de 314.000 habitantes que se autoidentifican como mapuche, a lo menos un tercio de esa población es rural y, mantiene o presentará problemas hereditarios, toda vez que el artículo 17 establece una prohibición de subdivisión. Esto quiere decir que unas 100.000 familias prácticamente no pueden proceder a la partición o división del predio que han recibido como herencia”. Desde 2000 hasta 2018 se han otorgado alrededor de 10.080 derechos reales de uso.

Si no se produce no es porque el mapuche no quiera. El hecho de que no haya posibilidad de heredar también es una traba o limitante. Es por eso que la mayoría prefiere un título individual, afirma Jaime Huenchuñir, presidente de la Confederación Económica Mapuche.

Explica el texto que algunas de estas familias recurren al Ministerio de Bienes Nacionales, que exige cinco años de posesión pacífica o tranquila, y luego “comienza un largo proceso de  regularización con el consiguiente costo económico para las familias y el fisco”. No obstante, subrayan que un porcentaje importante de solicitudes son rechazadas. “Miles de familias mapuches han podido postular a subsidios habitacionales mediante la constitución de derechos reales de uso. Sin embargo, dicha casa habitación no puede ser heredada a sus hijos, dejándolos en la más completa indefensión legal”.

Jaime Huenchuñir, presidente de la Confederación Económica Mapuche, destaca que el problema no es la tierra, sino las limitaciones que impiden sacar proyectos adelante si alguien de la comunidad se opone. “Si no se produce no es porque el mapuche no quiera. El hecho de que no haya posibilidad de heredar también es una traba o limitante. Es por eso que la mayoría prefiere un título individual. La ley cumplió el papel que tenía al principio, es decir que hubiese una cierta restitución de territorios para los pueblos originarios, pero no resolvió lo que venía de frente. El futuro. La deuda es muy grande, se trata de todo un territorio, toda una región, robada por la vía violenta, y el Estado reconoce esto. Es una deuda muy grande, impagable, hay medidas que ayudan a paliar, pero no hay tierras suficientes para todos o los recursos para atender a todos”. Insiste en que haya exenciones tributarias en La Aaucanía como uno de los mecanismos para acortar esta brecha.

Hoy, la prohibición de subdivisión en terrenos inferiores a 3 hectáreas, es un impedimento para la partición o división de herencia», argumenta el Consejo Político Mapuche Chile Vamos.

El Consejo Político Mapuche Chile Vamos también se hizo cargo de este tema en un comunicado emitido esta semana para instar a participar en la consulta indígena: “Hoy, la prohibición de subdivisión en terrenos inferiores a 3 hectáreas, es un impedimento para la partición o división de herencia. Esto impide la postulación a subsidios habitaciones; incita a la constitución de derechos reales de uso, que no permite heredar la vivienda y no convierte en dueños del predio a las personas beneficiadas, desvirtuando el derecho de propiedad consagrado en nuestra carta fundamental”.

Aclaran que lo más grave es que las comunidades o asociaciones que han sido beneficiadas por compras de terreno en copropiedad no pueden postular al fondo de desarrollo de Conadi.

“Es una ley que genera pobreza”

Juan Pablo Lepín, director ejecutivo de la Multigremial de La Araucanía, resume el impacto de la ley: “Es una norma obsoleta para estos tiempos. A principios de los noventa tuvo un propósito: resguardar y promover derechos de los pueblos originarios de Chile; y por eso fue un tanto proteccionista, debido a todo lo que había ocurrido con las tierras anteriormente a eso. Por eso restringieron ciertos derechos de propiedad que hoy en día cualquier chileno es libre de ejercer, como el derecho a la libre disposición, a tener un título individual, a arrendar la tierra, o hipotecarla en el banco. Por lo tanto, hoy en día, es una ley que genera pobreza, tanto para las comunidades que reciben la tierra, como para la región, porque cada día que se está comprando una hectárea, esa hectárea está saliendo del círculo productivo”.

La familia de Rosa Lincognir cuenta con un predio de 2,5 hectáreas que no logra poner a producir, pues al poseer menos de 3 hectáreas en la comuna Padre de Las Casas, como resultado de una reducción, no puede optar a los recursos que ofrece el Gobierno. “Tenemos tierra, pero no la tecnología para ponerla a producir”, argumenta. Ese será uno de los puntos que expondrá en la consulta indígena.

Otra de las preocupaciones de Lepín, con respecto a la normativa, es que también genera violencia, “hacia los agricultores o actuales propietarios, como dentro de las mismas comunidades, que terminan peleándose por la división de los predios”.

Es una ley que genera pobreza, tanto para las comunidades que reciben la tierra, como para la región, porque cada día que se está comprando una hectárea, esa hectárea está saliendo del círculo productivo”, señala Juan Pablo Lepín.

En el artículo escrito en conjunto con Zaror mencionan como uno de los ejemplos en el fracaso de las compras de las tierras el caso de la comunidad Huañaco Millao, quienes poseen un título de merced por 660 hectáreas. “Al igual que la comunidad Temucuicui, según el informe de Verdad Histórica y Nuevo Trato, no les correspondería compra de tierra, ya que sus títulos de merced no tienen desmedro de cabida. Sin embargo, sus integrantes se han visto envueltos en múltiples hechos violentos con el fin de obtener terrenos. En agosto de 2015 sus miembros participaron de la toma de la Conadi y de la Gobernación de Malleco, varios de ellos resultaron detenidos. Desde el año 2003 a la fecha se les ha comprado 961 hectáreas sin tener desmedro, y se han subdividido para lograr varias compras”.

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