Luego de meses de espera y conversaciones a distinto nivel, entre Hacienda y agrupaciones de la sociedad civil, empresarial y política, el martes 1 de agosto el Gobierno presentó los titulares -mas no la letra chica- de las medidas y cronograma de un segundo intento de pacto fiscal para el desarrollo.
Esta vez la fuerza de los hechos y la necesidad de hacerse cargo de la actual realidad económica del país, ha puesto en el eje central las medidas pro inversión, productividad y crecimiento, postergando probables alzas de impuestos para marzo de 2024. Pero para llegar a este punto ha pasado mucha agua bajo el puente. Desde una reforma tributaria con foco exclusivo en la recaudación, ahora hablamos de un pacto fiscal que en la base tiene inequívocamente el fomento al crecimiento económico.
Este cambio de eje ya se anticipaba. La última encuesta Criteria, enfocada en conocer la opinión respecto a la importancia del crecimiento económico frente a las actuales reformas impulsadas por el Gobierno, arrojó resultados que muestran una clara tendencia de la ciudadanía. Los chilenos valoran en general más el crecimiento sobre las alzas de impuestos: un 85% opina que no se deben subir impuestos cuando el crecimiento económico es bajo, del mismo modo un 80% estima que para mejorar la calidad de vida las personas, se requiere un crecimiento alto y sostenido por varios años para financiar las políticas sociales Es más, los argumentos a favor del crecimiento económico suben en todos sus atributos; la mayoría sostiene que cuando hay crecimiento económico se da un ciclo virtuoso que permite: mejorar los sueldos de las personas, acceso a empleos de mejor calidad, respecto a un crecimiento sostenido la mayoría opina que permite reducir la desigualdad e ir por el camino hacia una sociedad desarrollada.
Sin duda el crecimiento económico debió ser siempre una política central en la actual administración y en buena hora se enmienda su valoración, sin embargo, sorprendentemente estuvo ausente de la cuenta pública presidencial y sólo posteriormente a propósito de la propuesta de resucitar el pacto fiscal anunciada por Hacienda, surgió como la única alternativa de dar viabilidad a un acuerdo en la materia. Debemos recordar que la reforma tributaria rechazada en marzo de 2023 apuntaba a todo lo contrario, generando un golpe al ahorro, inversión y crecimiento del país; en definitiva, era un gran obstáculo al emprendimiento e iniciativa privada motor de la actividad económica.
Dentro de este orden de ideas un tema central del debate ha sido precisamente la importancia del crecimiento económico a nivel de la recaudación fiscal. Es así que ante los llamados a un pacto fiscal pro crecimiento e inversión el Ministro de Hacienda manifestó: «El potencial de generación de mayores ingresos fiscales a través del crecimiento y ganancias de eficiencia no es suficiente para financiar dichos gastos en las magnitudes y plazos requeridos, lo que hace necesario que se complementen con una reforma tributaria» y complementó que «la economía debiese crecer un 12% adicional para financiar medidas como el aumento de la PGU, la reducción de las listas de espera y la sala cuna universal». Por su parte, el director de la OCDE David Bradbury al referirse al pacto fiscal propuesto para Chile indicó «el país requiere un sistema tributario que apoye el crecimiento y, a la vez, la equidad y que sea sostenible».
Pues bien, merece la pena subrayar que el crecimiento como eje central de nuestro desarrollo, no es un tema nuevo. El crecimiento económico sostenido a través del tiempo es reconocido como uno de los pilares de los treinta años más exitosos de nuestra nación. Debe destacarse el análisis de Juan Pablo Arellano en su libro Veinte años de políticas sociales en Chile 1999-2009, ahí destaca “crecimiento con equidad significa, en primer lugar, crecimiento, y las políticas económica y social debían estar diseñadas para favorecerlo, y en ningún caso arriesgarlo”. En su estudio resalta que la recaudación tributaria prácticamente se cuadruplicó entre 1990 y 2010. Con todo, en términos objetivos, puede estimarse que el 81% de la mayor recaudación de impuestos en ese periodo fue fruto del crecimiento, y el 19% restante, de los cambios en la legislación tributaria y la mejor administración con la consiguiente reducción de la evasión.
Entre tanto, el debate en búsqueda de un pacto fiscal de largo plazo posicionó la necesaria revalorización del crecimiento económico. Después de todo, a partir del año 2014, Chile perdió su capacidad de crecer por sobre el nivel promedio del mundo. Se estancó la productividad y lo que es peor, reformas fiscales que se justificaron bajo un foco pro crecimiento y justicia social, no lograron ni lo uno ni lo otro. El mismo ministro Arenas en abril de 2014 informaba “esta es una Reforma Tributaria razonable, balanceada, consistente con los objetivos de recuperar la senda del crecimiento de la economía y de darle sustentabilidad a este crecimiento en el largo plazo, al mejorar la distribución del ingreso”.
Luego de nueve años de esta reforma constatamos que el país se estancó en su crecimiento, no siguió aumentando sostenidamente el nivel de ingreso per cápita, es más el gran objetivo a financiar que era la educación gratuita de calidad, solo quedó en el papel.
En función de lo planteado, son muchas las voces que destacan en la actualidad la importancia del crecimiento económico como fuente de recursos para financiar el gasto público. El economista Manuel Agosín indicaba en noviembre 2022 en una de sus columnas “la mejor forma de recaudar es crecer. Si Chile creciera al 4% por año en los próximos 10 años (lo hizo a 3,7% entre 1998 y 2019), la recaudación tributaria crecería en 54%, más de lo que entregaría cualquier reforma tributaria”.
Por su parte la economista Michèle Labbé en su último estudio “Una alternativa a la reforma tributaria menos impuestos para volver a crecer” entrega su visión del impacto de los impuestos en un contexto en que Chile recupera su capacidad de crecer, indicando en resumidas cuentas que «la recaudación fiscal podría aumentar US$ 94 mil millones en diez años al desistir de reforma tributaria y rebajar impuestos”, enfatiza la economista, “con la reforma tributaria, el PIB per cápita alcanzaría US$ 30.000 en 2027 y US$ 32.000 en 2032. Con la propuesta alternativa alcanzaría US$ 35.000 en 2027 y US$ 44.000 en 2032. La diferencia acumulada en diez años sería de US$ 59.000”
La economista destaca en su estudio que mientras durante los años noventa y la primera década del 2000, hasta el año 2013 (previo a la reforma tributaria realizada por Michelle Bachelet), el Producto Interno Bruto de Chile creció a una tasa promedio real anual de 5,3%, después del 2014, cuando comenzó la aplicación de dicha reforma, el crecimiento se desplomó a niveles de 2,1% promedio real anual (si se eliminan los años 2020, 2021 y 2022 que tuvieron el efecto de la pandemia, el promedio no varía demasiado, alcanzando 2,0% promedio real anual)
En la misma línea la CPC al referirse al pacto fiscal indicaba: “Hoy la prioridad debe ser recuperar capacidad de crecer, crear mejores condiciones para la inversión y generar empleos de calidad. Hoy la economía chilena está estancada lo que hace especialmente perjudicial aumentar la carga tributaria Por lo tanto, lo que Chile actualmente necesita son acciones que permitan recuperar el ritmo de crecimiento, crear condiciones para que proyectos de inversión se desarrollen en el país, se reimpulsen las concesiones, se generen empleos de calidad y se avance en mayor formalidad en todos los sectores”. La declaración de la CPC puso un punto suspensivo en favor de más impuestos, quizás teniendo en consideración el delicado momento económico y con la firme convicción que la principal fuente de recaudación de ingresos permanentes sigue siendo el crecimiento económico. En este sentido no es menor el aporte de cada punto más de crecimiento, el que permite aumentar en US$ 800 millones por año la recaudación fiscal.
Se comprende, por tanto. la evolución en la visión del Ministro de Hacienda quien avanzado el debate de pacto fiscal con crecimiento indicó: «El tema del crecimiento tiene un impacto sobre el ingreso fiscal: una economía que crece más genera más ingresos fiscales. El crecimiento es importante porque genera empleos, bienestar para la persona e ingresos fiscales. Y, por lo tanto, junto con una mayor recaudación fiscal para el gasto público, son dos dimensiones que podemos tratar y compatibilizar».
Sin embargo, si miramos el crecimiento sólo a nivel de la recaudación fiscal, dejamos de lado sus otras dimensiones que son tan o más importantes. Importa y por muchas razones mirar su efecto más allá de la recaudación fiscal, pues el crecimiento es un factor clave, debe ser la prioridad número uno para generar oportunidades y reducir la pobreza, bajar la informalidad laboral y mejorar las pensiones en el largo plazo. El bienestar de una población no es el mismo en un país que crece vigorosamente, que en uno en el cual la economía se estanca.
Sin duda un país que no crece tiene un mayor riesgo de sufrir el flagelo de la pobreza. En efecto al revisar el impacto del crecimiento en la reducción de la pobreza, el mismo Ministerio de Desarrollo Social indicaba en su estudio, Evolución de la pobreza 1990- 2017: “La tasa de pobreza por ingresos, manteniendo constante la línea de pobreza en términos reales, sólo puede cambiar como resultado de un cambio en los ingresos percibidos por los hogares”. Se resalta en el estudio que este último cambio puede provenir tanto del crecimiento económico como de una redistribución del ingreso, los que a su vez responden a un conjunto de factores vinculados a la dinámica de los mercados y a las políticas públicas. De acuerdo con esta descomposición, es destacable el peso relativo en la variación de la tasa de la pobreza entre 1990 y 2017 del componente crecimiento es 91,9% y el correspondiente al componente distributivo 8,1%, evidenciando que el crecimiento es el motor principal en seguir derrotando la pobreza y no ceder en este fin.
Pero también el fortalecimiento del crecimiento económico es sustancial para bajar la informalidad laboral, que en nuestro país es el doble que la OCDE, mejorar el acceso a empleos de calidad y aumentar el nivel real de las rentas que obtienen las personas. Todo esto trae consigo un mayor aporte a los fondos de pensiones futuras, clave en mejorar la seguridad social.
En relación a este punto Elisa Cabezón, directora de Evidencia de Pivotes en el estudio Desafío de pensiones y crecimiento económico, indica: “Es crucial que el debate y los políticos centren su energía en re-dinamizar la economía. Sin crecimiento, la reforma de pensiones es letra muerta».
Tanto aumentar las pensiones y bajar la informalidad laboral tienen una solución en común: el crecimiento económico. Según el centro de estudios Pivotes “El crecimiento genera más empleos formales y la carga fiscal que representa la PGU disminuye si el PIB crece más rápido que la población mayor de 65 años”.
Sucede pues, que el estudio establece que si se recupera el ritmo de crecimiento anual del PIB per cápita del periodo 2004-2013, se crearían 153.365 empleos formales anuales, y en 14 años alcanzaríamos la actual cobertura de formalidad de la Ocde. En cambio, si mantenemos el crecimiento del PIB per cápita de los últimos 10 años (2014-2023), se crearían sólo 44.405 empleos formales anuales, y en 39 años más llegaríamos a la actual cobertura del empleo formal de la Ocde.
Habida consideración del efecto multiplicador del crecimiento económico y las distintas dimensiones que impacta, cabe preguntarse ¿es posible profundizar en un pacto fiscal pro crecimiento e inversión? Al respecto, es un avance el anuncio de Hacienda al poner, después de mucho tira y afloja, foco en el crecimiento como pilar importante para el desarrollo económico del país. Pero falta aún la letra chica, no han sido pocos los anuncios que no han visto la luz a pesar de sus buenas intenciones. En esta línea se valora la inclusión de 36 medidas (aumentadas a 38 en el anuncio de pacto fiscal del 1 de agosto) para aumentar el crecimiento, inversión y productividad.
No obstante ser en gran medida las mismas medidas de la rechazada reforma tributaria, más algunas medidas contra la informalidad -foco impulsado por los gremios- constituyen un punto de partida siempre y cuando no se incorporen en marzo 2024 impuestos que afectan negativamente el ahorro la inversión y el crecimiento, tales como el impuesto al patrimonio y las utilidades retenidas o al mercado de capitales, o se neutralicen sus efectos de fomento a la inversión, limitando el uso de perdidas tributarias y gastos que son parte de los riesgos que deben asumir los negocios. Esperemos que definitivamente no se persevere en este camino tal como ya ha anunciado el ministro Marcel.
Es también conveniente resaltar que las medidas pro crecimiento, inversión y productividad anunciadas, deben ser igualmente revisadas y potenciadas de ser necesario. Las Pymes no pueden estar ausentes pues gran parte de los 38 incentivos a la inversión propuestos apuntan a grandes empresas, tal como se enfatizó en el «Foro Pacto fiscal y Pymes ¿avanzamos o retrocedemos», organizado por el colegio de contadores.
Se debe revisar también la competitividad del sector más numeroso de empresas en nuestro país, donde medidas permanentes como una tasa de impuesto corporativo acorde a la tasa efectiva final de las pymes es un imperativo si queremos fomentar la reinversión de recursos propios en el largo plazo. No por nada Canadá mantiene en forma permanente tasas de impuesto renta a las pymes que son un 50% más bajas que las establecidas para las grandes empresas, Estonia mantiene tasa cero a las empresas, y la OCDE en general mantiene una tasa promedio a las empresas menor a la que se propone al sector. Debemos así dinamizar el crecimiento y diversificar nuestra matriz de emprendimientos, ahí donde se genera el 60% del empleo y está la base y fuerza productiva, aprovechando de esta manera las enormes oportunidades que brinda, por ejemplo, el acuerdo TTP-11 a una economía abierta al mundo como la de nuestro país.
Finalmente, la reivindicación del crecimiento económico ha sido un tema de sentido común, de valorar los mejores 30 años de nuestra historia, de avances y bienestar a los chilenos, de dejar atrás las ideologías, de mirar el crecimiento en sus distintas dimensiones y de entender que lo más importante es entregar oportunidades de progreso a ciudadanos que buscan ser protagonistas de su desarrollo y el de nuestro país.
*Juan Alberto Pizarro Bahamondes . Presidente Comisión Tributaria. Colegio de Contadores de Chile