La flexibilidad que le falta al empleo público

La comisión de doce expertos que el Presidente Kast constituyó para revisar el régimen del empleo público llega en un momento en que la discusión sobre flexibilidad laboral suele asociarse casi exclusivamente al sector privado. Sin embargo, es en el aparato del Estado donde la rigidez del vínculo laboral produce hoy algunos de sus efectos más costosos.

Ministerios y reparticiones públicas enfrentan objetivos de gestión cada vez más exigentes -metas presupuestarias, indicadores de cobertura, plazos legales- con una dotación de personas cuya permanencia depende, en gran medida, de reglas pensadas hace más de 30 años para proteger a los funcionarios de la arbitrariedad política, no para habilitar una gestión eficiente. El resultado es un sistema que ni protege bien ni gestiona bien, y que la comisión tiene ahora 120e días para empezar a corregir.

El diagnóstico parte por una paradoja poco discutida: el Estado chileno no tiene un problema de exceso de estabilidad, sino de estabilidad mal distribuida. La planta, el escalafón que en teoría ofrece mayor protección, se ha reducido en términos relativos frente al uso creciente de la contrata, pensada originalmente como un régimen transitorio y que en la práctica cubre funciones permanentes en la mayoría de los servicios públicos. La consecuencia es que buena parte de la dotación del Estado vive en una precariedad formal -renovación o extinción cada 31 de diciembre, sin causa ni proceso- que convive con una planta cuya remoción, aun por desempeño manifiestamente insuficiente, exige recurrir a un sumario administrativo diseñado para faltas disciplinarias graves, no para la incompetencia. Ninguno de los dos regímenes le da a una jefatura de servicio lo que necesita para cumplir sus objetivos: una forma razonable de ajustar equipos a las funciones que realmente se requieren.

Introducir flexibilidad en este contexto no significa debilitar la protección de los funcionarios de carrera, sino ordenar un sistema que hoy reparte esa protección de manera arbitraria. La contrata debería dejar de ser la válvula de ajuste silenciosa que hoy es, y para eso hace falta un régimen intermedio: protecciones crecientes en función de la antigüedad y la naturaleza permanente de la función, con debido proceso para la no renovación después de cierto tiempo, en lugar del binario actual entre precariedad total y cuasi-inamovilidad. Ese diseño no es una concesión gremial ni una medida de ajuste fiscal; es la precondición para que exista después un sistema de evaluación con sentido, porque hoy la contrata funciona precisamente como el sustituto informal de la evaluación de desempeño que el Estado no ha sido capaz de construir.

Ese es el segundo problema que cualquier reforma seria tiene que enfrentar. Chile cuenta con un sistema de calificaciones individuales bajo el Estatuto Administrativo y, además, con los Programas de Mejoramiento de la Gestión como mecanismo de incentivo institucional, pero ambos comparten la misma falla: no distinguen desempeño. Los PMG reportan niveles de cumplimiento cercanos al cien por ciento en la generalidad de los servicios, lo que los ha convertido en un piso remuneracional garantizado más que en una herramienta de gestión, y las calificaciones individuales rara vez son negativas, porque la jefatura directa no tiene ningún incentivo para activar un proceso que, si se sostiene en el tiempo, puede terminar en la salida del calificado. Mientras evaluar mal a alguien sea un evento excepcional y conflictivo en lugar de parte de un ciclo normal de gestión, ninguna reforma al empleo público va a lograr lo que promete: reconocer a quienes hacen bien su trabajo y actuar cuando el desempeño es persistentemente deficiente.

El punto más sensible, y el que probablemente concentrará la mayor resistencia, es bajo qué condiciones puede producirse una desvinculación. La respuesta no debiera ser expandir la lógica de la contrata al resto del Estado, sino crear una causal autónoma de término por desempeño insuficiente, distinta de la falta disciplinaria, que exija evidencia documentada a lo largo de más de un ciclo de evaluación, una oportunidad efectiva de plan de mejora, una decisión fundada y revisable ante un órgano independiente de quien toma las decisiones políticas de nombramiento, y una indemnización proporcional a la antigüedad.

Chile ya ensayó una versión de esta arquitectura -selección por mérito, convenios de desempeño con metas verificables, nombramientos a plazo renovable- cuando creó el Sistema de Alta Dirección Pública mediante la Ley N° 19.882, de 2003, aunque limitado a los jefes de servicio y al segundo nivel jerárquico. La pregunta que la comisión debiera responder es si esa misma lógica puede extenderse hacia la línea de mando media, que es donde efectivamente se ejecutan los objetivos de gestión de un ministerio, sin repetir a esa escala los riesgos que la ADP nunca resolvió del todo en su propio ámbito.

Ese riesgo -el uso de la evaluación de desempeño como pantalla para una desvinculación políticamente motivada- es el argumento más legítimo en contra de cualquier propuesta de flexibilización, y no debe subestimarse. La Agrupación Nacional de Empleados Fiscales lo ha planteado explícitamente al pedir que se separen los cargos de confianza política de los funcionarios permanentes, y la oposición ha advertido que una reforma pensada solo en términos de facilidad de despido puede terminar exponiendo a la carrera funcionaria a los ciclos de cada gobierno. Pero esa objeción es, en realidad, un argumento a favor de diseñar bien la flexibilidad, no en contra de introducirla: un mecanismo de desvinculación por desempeño que dependa de evidencia acumulada, de instancias de mejora y de revisión independiente es estructuralmente más difícil de capturar políticamente que el sistema actual, en el que la no renovación de una contrata no requiere justificación alguna.

La comisión que hoy se instala no necesita reinventar estos instrumentos; varios ya existen en la ley chilena, aunque mal calibrados o aplicados solo a una fracción del Estado. Lo que necesita es la disposición a extenderlos y corregirlos con la misma seriedad técnica con que se discute la flexibilidad laboral en el sector privado, entendiendo que un Estado que no puede ajustar sus equipos a sus objetivos termina perjudicando, sobre todo, a los propios funcionarios que sí cumplen: aquellos cuyo esfuerzo se diluye en un sistema que no distingue entre quién rinde y quién no.