Nina Olson, ex defensora del contribuyente de Estados Unidos, quien participó en la conferencia internacional de derechos a los contribuyentes realizada en Santiago, indicó a la prensa local líder en materia económica de nuestro país: “Nuestro principal punto es que la tributación es un método primario para que los gobiernos satisfagan las necesidades de gasto público. Es preciso igualmente que en orden a que los contribuyentes -sean individuos o negocios- se sientan cómodos pagando esos impuestos, necesita haber confianza entre los contribuyentes y la agencia tributaria y el gobierno”.
Enfatizó: “Una forma de construir esa confianza es asegurar que hay procedimientos justos, accesibles y fáciles de entender para resolver las disputas sobre impuestos. Por eso, los derechos de los contribuyentes son clave para construir esa confianza”.
En efecto la ex defensora del contribuyente claramente aborda un tema central del sistema tributario. El mismo Banco Mundial en sus investigaciones ha manifestado que la confianza es clave para aumentar los ingresos tributarios en los países en desarrollo e invita a los gobiernos que buscan maneras de fortalecer los sistemas de recaudación fiscal, a adoptar un enfoque integral de reforma tributaria que, entre otras cosas, aumente la confianza de los contribuyentes.
Precisamente el libro «Las 3 C del sistema tributario, confianza, crecimiento, competitividad» publicado por la CNC en colaboración con el Colegio de Contadores y Tax Foundation, resalta que la mayor recaudación debe combinarse con mayor inversión, crecimiento y estabilidad en las reglas del juego y que, para eso, en momentos de alta incertidumbre y desconfianza, se necesita de un verdadero pacto tributario que, amén de duradero, recaude y otorgue certezas para la inversión y el crecimiento. Las 3 C enfatiza la importancia de la confianza y competitividad en nuestro sistema tributario, ya que estas bases son necesarias para favorecer el crecimiento, siendo este equilibrio entre las 3 C en el que debemos contar con derechos de los contribuyentes que den certezas, el que permite a los países avanzar y desarrollarse.
El desafío no es menor. La Federación Internacional de Contadores (IFAC) con sede en Nueva York, institución que genera anualmente la encuesta global de confianza en los impuestos, muestra que la confianza en el sistema tributario es mucho mayor en los países desarrollados que en los países en desarrollo. Claramente este resultado obedece a una realidad extendida en Latinoamérica. Mirando los países líderes de la OCDE, si bien existen autoridades tributarias con amplias facultades, también existe bases sólidas en materia de defensa de los derechos de los contribuyentes, que finalmente se traduce en mayor confianza y niveles de recaudación.
Es así, por ejemplo, en Alemania la Corte Federal tiene salas especializadas para impuestos de herencias y donaciones, muy distinto a lo que ocurre en nuestro país. En Portugal hace más de 11 años se tiene el arbitraje para para resolver los conflictos tributarios, cuestión fundamental que podría dar un giro de eficiencia al sistema judicial tributario en nuestro país, el que acumula causas a un alto costo tanto para contribuyentes y el fisco.
Desde una perspectiva más general es importante mirar a nivel mundial qué sucede con los derechos establecidos en los códigos tributarios a favor de los contribuyentes. Si miramos a Estados Unidos, la declaración de los derechos de los contribuyentes consagra dos derechos fundamentales, que no aparecen en nuestro catálogo. En el país del norte a nivel de los derechos de los contribuyentes se establece el derecho de pagar no más de la cantidad correcta de impuestos, también se garantiza el derecho a recibir un servicio de calidad de la autoridad fiscal. Ambos derechos consagrados en EE.UU. son un ejemplo a seguir en nuestro país.
Ahora bien, pagar no más de la cantidad correcta de impuestos, es una cuestión de certezas. El contribuyente tiene el derecho a hacer uso de la opción fiscal menos costosa que le permite el código tributario -debe pagar ni un peso más ni un peso menos- el contribuyente tiene a su vez el derecho a exigir un servicio de calidad de la autoridad fiscal, ya que es quien contribuye con su trabajo y generación de riqueza al sostenimiento de los gastos públicos que también deben ser de calidad; esto se enmarca en el principio de corresponsabilidad entre el Estado y el contribuyente.
Por tanto, siendo precisos, en nuestro país, más que hablar de impuestos justos -debemos hablar de impuestos correctos- hay que generar certezas respecto al sistema tributario -no sólo mirar la recaudación fiscal, sino también la calidad y eficiencia del gasto público. Sólo de esa manera aumentaremos la confianza. No se trata de mirar al contribuyente como una mina de oro a la que se debe extraer el máximo de riqueza, hasta agotarla; sino como un socio que debe crecer y aumentar su generación de riqueza en forma sostenible -si el contribuyente crece el país gana. Debemos considerar que el crecimiento económico explica en más del 80% los impuestos que ingresan a arcas fiscales. Así lo han entendido países pobres que elevaron en forma notable su nivel de calidad de vida en base a un sistema tributario competitivo y generando certezas a la inversión, tal como Irlanda y Estonia.
En relación con este tema otra experiencia interesante es el régimen de protección de los derechos de los contribuyentes en España, donde Hacienda busca impulsar el derecho al error del contribuyente en las declaraciones tributarias, así diferencia a quien tiene “un comportamiento negligente con incumplimiento recurrente de quien, por una vez y sin que sirva de precedente, cometió un error o se retrasa en el cumplimiento de una obligación”. En nuestro país con un sistema tributario cada vez más complejo y plataformas de declaración que aún presentan deficiencias, garantizar el derecho al error parece un tema de justicia, no podemos mirar a quien comente un error involuntario como un evasor -el principio de la buena fe debe primar. Avanzar en el sentido contrario dinamita la confianza.
Adicionalmente importa y por muchas razones que los derechos de los contribuyentes se protejan en forma efectiva -no basta con que estén escritos en el papel. En varios de los países OCDE esta labor esencial se delega en entidades independientes de la autoridad fiscal. En nuestro país esta responsabilidad recae en la Defensoría del Contribuyente (Dedecon), entidad dependiente del Ministerio de Hacienda al igual que la autoridad fiscal. Constituye una institución con facultades limitadas en relación al enorme poder de la autoridad fiscal, con capacidad de defensa sólo a nivel administrativo y no judicial, orientada principalmente en las micro pymes, y en menor medida en las pymes.
Dentro de este orden de ideas, debemos mirar a quienes lo hacen bien y pueden demostrar avances sustanciales en el camino, si analizamos la experiencia internacional, Estados Unidos nuevamente nos da la respuesta. Debemos considerar que avanzar en el fortalecimiento de los derechos de los contribuyentes se logra a través de una acción efectiva de la defensoría de las personas y empresas que con su trabajo sostienen la recaudación fiscal. La principal economía del mundo para tal efecto dotó de autonomía efectiva a la entidad encargada de defender los derechos de los contribuyentes. Al contrario de lo que sucede en nuestro país que reporta al Ministerio de Hacienda, en Estados Unidos la defensoría da cuenta de su gestión directamente al Congreso. De esta manera la acción efectiva del defensor no se ve bloqueada por intereses contrapuestos de Hacienda.
De esta manera el defensor del contribuyente en EE.UU. es una institución que presenta dos reportes en el año al Comité de Finanzas del Senado y al Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes, ¿qué se gana? Independencia de la autoridad fiscal, acción eficaz, ya que precisamente un objetivo central del defensor del contribuyente es garantizar que el actuar de la autoridad fiscal sea con apego al catálogo de los derechos de los contribuyentes.
Hoy que nuestro país busca avanzar hacia un nuevo pacto fiscal, donde el 80% de la recaudación se fundamenta en combate a la evasión que va de la mano de mayores atribuciones al SII, bien vale la pena avanzar en el fortalecimiento de los derechos de quienes contribuyen con sus impuestos a un mejor país. Debemos avanzar en forma paralela y con especial énfasis en los más vulnerables y las pymes. Sería un gran avance incorporar a nivel de facultades de la Dedecon la defensa judicial de los contribuyentes, fortalecer la autonomía de la institución reportando al igual que en EE.UU. al Senado, estableciendo un consejo consultivo independiente y profesionalizado que fortalezca el accionar de la institución.
En este orden de ideas Nina Olson, quien fue defensora de los contribuyentes por más de 10 años en la principal economía del mundo, nos clarifica su visión práctica al abordar los equilibrios entre deberes y derechos de los contribuyentes. En efecto, al referirse a los cambios en el sistema tributario que entregan más facultades a la administración fiscal para combatir la evasión, manifiesta : “Abordar los derechos de los contribuyentes luego de que has creado iniciativas contra la evasión es muy tarde, necesitas hacerlo al mismo tiempo”. ¡Y como no!, ya que si avanzamos en más facultades a la autoridad fiscal sin paralelamente avanzar en fortalecer los derechos de los contribuyentes, finalmente terminaremos generando desequilibrios en el sistema que debilitan la confianza y la recaudación. No se trata de recaudar a toda costa, sino con total apego a los derechos de los contribuyentes.
En lo esencial la ex defensora del contribuyente en EE.UU., indicó: “Las protecciones a los contribuyentes son absolutamente vitales en las iniciativas contra la evasión tributaria. Las agencias de impuestos se meten en problemas cuando “clasifican” a los contribuyentes como “malos actores”.
En mi opinión es importante reflexionar en el punto que indica la ex defensora, ya que existe mucho espacio para mejorar en nuestro país en esta materia, necesitamos datos oficiales y confiables de la estimación de evasión que aporten confianza en dimensionar el fenómeno. Debemos pasar de la ideología al pragmatismo desterrando impuestos sin efecto recaudatorios y que implican doble hasta triple tributación a la renta, como el impuesto al patrimonio. Además, debemos fortalecer el principio de la buena fe de cara a los contribuyentes, por consiguiente es necesario generar confianza para aumentar la recaudación.
Es evidente, por tanto, la importancia y necesidad de fortalecer y profundizar los derechos de los contribuyentes. Por ejemplo, si estableciéramos el derecho a recibir un servicio de calidad de la autoridad fiscal, debiéramos paralelamente avanzar derechos a fiscalizaciones con fines, objetivos y plazos claros y específicos; derecho a su vez que los procesos de actuación ante la autoridad fiscal sean eficientes y oportunos, reestableciendo en este sentido el silencio positivo a favor del contribuyente. En fin, son muchos los aspectos que se pueden mejorar para fortalecer los derechos, pero también no se deben debilitar las actuales garantías en esta materia. Es necesario construir en base a los avances ya conquistados a favor de los contribuyentes.
Concretamente en materia de norma general anti elusiva, la rechazada reforma tributaria contemplaba su aplicación administrativa, donde la autoridad fiscal se transformaba en juez y parte afectando con ello el debido proceso. Propuestas como estas no aportan en aumentar la confianza y equilibrios y son las que se deben perfeccionar para un verdadero pacto fiscal de largo plazo que genere certezas.
A su vez, los derechos fundamentales garantizados por la Constitución deben reflejarse también necesariamente en el campo tributario. La nueva Constitución entrega una oportunidad, se debería consagrar a la Dedecon en su texto, y establecer que su regulación será determinada por una Ley Orgánica Constitucional, y que el Defensor y sus tres Consejeros serán nombrados por el Ejecutivo con acuerdo de 2/3 del Senado. Lo anterior, es indispensable para darle la debida independencia del gobierno de turno.
No debemos olvidar que son los contribuyentes quienes, con su contribución a la recaudación fiscal, sostienen todo el aparato estatal y permiten financiar las necesidades sociales. Sus derechos también constituyen derechos humanos consagrados en pactos internacionales como el de San José de Costa Rica que deben estar en la base de esta nueva relación Fisco-contribuyente.
Finalmente, en nuestro país donde la actividad informal es el doble que en la OCDE es importante reflexionar sobre las palabras del senador estadounidense Marco Rubio: “No necesitamos nuevos impuestos. Necesitamos nuevos contribuyentes, las personas que tienen un empleo remunerado, generar dinero y pagar en el sistema tributario”, cuestión no menor considerando que nuestro país financiaría 2/3 de una eventual reforma atacando la informalidad en los negocios. Esto generaría un aumento en la confianza del sistema y sería de toda justicia y derecho para quienes ya contribuyen con su esfuerzo al erario fiscal.
*Juan Alberto Pizarro – Presidente Comisión Tributaria Colegio de Contadores de Chile