Gabinete de ministros. El recambio de la elite política que está teniendo lugar en Chile tendrá un momento culminante esta semana, cuando el Presidente electo Boric designe a su primer gabinete de ministros, acto que luego se completará con el nombramiento de las y los subsecretarios.

Si las elites, en general, se definen como individuos y grupos pequeños, relativamente estables y cohesionados dotados de una importante cuota de poder para intervenir en las decisiones colectivas, el gabinete de ministros es el equipo que sustenta el vértice de ese poder investido en el Presidente de la República. Como cabeza de los diferentes ministerios, los secretarios de Estado dirigen las políticas en su sector. Actúan bajo el mando directo del Jefe de Estado quien los designa y remueve, junto con dirigir, ellas o ellos, la burocracia en la respectiva área gubernamental.

En el campo de la sociología de las elites, los ministros y sus equipos son estudiados como un grupo clave —‘elite ejecutiva’ o funcionarios colaboradores presidenciales directos e inmediatos— que ejercen funciones de dirección superior (Verzichelli, 2018) en sectores que (presumiblemente) conocen o donde su talento y redes permiten augurar una gestión política eficaz. Que no siempre resulta así es una lección de la historia que conviene no olvidar.

Sobre todo el nombramiento de un primer equipo de ministros llena el ambiente de expectativas y a veces, además, de ilusiones desmesuradas. Especialmente en esta coyuntura que representa el acceso al poder político de una nueva generación y una nueva coalición de izquierdas, hechos que crean tanto posibilidades como incertidumbres, acompañado de una intensa atención de los medios de comunicación y las redes sociales.

Se especula en torno a nombres de potenciales candidatos a acceder a esas posiciones de poder, su imagen y datos biográficos; se subraya sus estudios (cada vez más posgrados, Londres y ciencias sociales); los grupos de interés manifiestan velada o abiertamente sus preferencias; se cruzan apuestas y el Presidente (gran elector de sus ministros) recibe propuestas de los partidos de su coalición y mensajes públicos y privados para la composición de un gabinete ideal. Las personas que aspiran a ser designadas, o creen estar en alguna lista de elegibles, se mueven con cautela mientras esperan ser convocados a la función.

Diferenciación de la elite política. No solo al interior de las elites políticas hay diversos círculos —ministerial, parlamentario, de los partidos y coaliciones, tecnocrático, de reguladores, de productores de ideologías y de políticas públicas— sino que, a su turno, dentro de cada uno de esos grupos hay ‘elites dentro de las elites’, conocidas variablemente como núcleos ejecutivos, liderazgos internos, círculos centrales (Higley, 2018 ). Estas diferenciaciones hablan de mayor o menor poder y de la centralidad o lateralidad de las posiciones ocupadas y su jerarquía, fáctica o estatutaria; en breve, de una estratificación también al interior de los  grupos de elite.

Estas diferenciaciones y distinciones tienen que ver con la división y organización del trabajo de gobierno; el prestigio asociado a las posiciones ministeriales (reflejado parcialmente, por ejemplo, en el protocolo de precedencia de los ministros en los actos públicos); la primacía entre pares (que, en Chile, corresponde al ministro del interior); la participación en alguna instancia relevante, como el ‘comité político’ de La Moneda, que reúne a los tres secretarios de Estado encargados de coordinar la acción gobernante (ministros del interior,  de la presidencia y de gobierno); la materia propia de cada cartera como, por ejemplo, la hacienda pública, cuyo encargado ordena y controla el gasto público y dirige la política macroeconómica  (y cuyo poder burocrático  y simbólico ha aumentado en todo el mundo durante los últimos treinta años); o bien, con las características salientes propias de la persona que ocupa un ministerio (como ocurrió, por ejemplo, con Ricardo Lagos en los dos ministerios que dirigió antes de ser Presidente de la República).

Como cabe esperar en cualquier sistema de poder relativamente personalizado, estratificado y donde la influencia de cada cartera ministerial compite con las demás bajo escrutinio y evaluación de sondeos públicos semanales, los gabinetes ministeriales tienden a ser una arena de luchas intestinas más o menos soterradas. Es una lucha (o emulación) por la atención del Presidente, por cuotas de poder, por imponer prioridades, por alentar (o frenar) carreras de pares ascendentes, por visibilidad en los medios de comunicación, por el favor de las redes sociales (con sus obsesivas mediciones ‘altmétricas’), por popularidad, por obtener ventajas y oportunidades; en fin, por recursos de todo tipo en los corredores del poder. Por eso existe, al interior de los gobiernos, un constante clima shakespeareano; un drama, una disputa entre actores, un aire de lealtades y traiciones, de gestos elevados y golpes bajos. En efecto, como escribe un conocedor del bardo, a propósito de Ricardo II, “también él caminó imaginativamente por los corredores del poder, y lo que reportó sobre el comportamiento de los hombres en esos lugares alevosos, nos permiten hablar de Shakespeare como un realista político” (Schoenbaum, 2012).

Composición de la elite ministerial de recambio. Al momento, no hay todavía información sobre quiénes compondrán el primer gabinete del Presidente electo. Con la complicidad benevolente de los medios de comunicación, La Moneda chica, desde donde opera su círculo más próximo, ha logrado mantener el secreto. Solo se sabe que la información será dada a conocer durante la presente semana. Sin embargo, Boric ha adelantado los criterios que orientan la conformación de su equipo de ministros, todos ellos contestes con la tradición y con los nuevos patrones de reclutamiento de la elite emergente:

“Es importante que el gabinete represente un equilibrio. Es un puzzle complicado de armar, me imagino que todos lo saben. Un Gobierno no se trata de una sola persona, sino de todo un equipo que va a impulsar las transformaciones que queremos”.

“Estamos conscientes de que es importante para el país otorgar certezas, que algunos les pueden gustar y a otros no, pero es importante tener certidumbre de lo que viene”.

«Hay que llevar adelante un proceso de chequeo y contrachequeo, para no equivocarse (…) la visión de Chile hacia el mundo está en juego».

“Tengo plena libertad por parte de los partidos de la coalición que me apoyan para nombrar el gabinete y, en esto, quiero agradecer la altura de miras con que los partidos se han comportado. No tengo ninguna exigencia para poner uno u otro cargo ni cuoteo. Por lo tanto, este no será un gabinete cuoteado, pero sí, por supuesto, lo tengo que ver desde la perspectiva de un equilibrio de las fuerzas que nos apoyan”.

“Terminaremos con la lógica del compadrazgo, amiguismo y cuoteo”.

“Vamos a incorporar a las personas más capacitadas. Seguro que varios de ellos serán independientes».

“Será también un gabinete que va a tener gente independiente y, en ese sentido, estamos eligiendo y conformando un equipo en función de quienes están más preparados para enfrentar esto y no, como decía antes, imposiciones de partidos”.

“Las mujeres van a ser protagonistas en nuestro gobierno”.

“Primero, será un gobierno paritario, un gabinete paritario que combine esta generación nueva que entra en política”.

“Me gustaría contar con gente de regiones, que entienda la diversidad de nuestro país”.

Habrá “un criterio paritario, que tenga una visión nacional y no solamente santiaguina, que incorpore diferentes miradas, que tenga diferentes experiencias porque tenemos que conocer y ser parte de los sueños, esperanzas y también de los temores de los chilenos y chilenas”.

“Estoy escuchando las señales económicas como la voz de los chilenos y chilenas. Eso sabremos conciliarlo para tener un gabinete que esté a la altura de los tremendos desafíos que tenemos”.

“Los sectores económicos pueden respirar tranquilos, porque va a ser un gobierno de suma responsabilidad en torno a lo fiscal y mirada de progreso que tenemos para el país” (I. Siches).

En breve, las señales apuntan al perfil de un gabinete que buscará representar —de distintas y variadas maneras— a las fuerzas políticas de la propia coalición a la que pertenece el Presidente o que concurrieron a apoyarlo en el balotaje, incluyendo independientes; un equipo paritario, diverso, intergeneracional con mayoría neta de adultos jóvenes, de base territorial descentralizada, con los más preparados, y orientado a los cambios y la responsabilidad, que transmita sueños y esperanzas pero también certezas para despejar los temores. ¡Qué duda cabe!, un ideal a la altura de la época y difícil de materializar.

Los dilemas típicos. Además de las tensiones que trae consigo el armado de este puzzle en la actual coyuntura del país, están los otros dilemas típicos que la literatura especializada y la experiencia comparada discuten a propósito de las elites ejecutivas. Mencionaré dos en particular.

El primero se refiere a la dificultad para definir con claridad cuáles son las posiciones que forman parte, propiamente, de la elite ejecutiva del país. Hasta aquí hemos hablado solo de las posiciones ministeriales, pero sabemos que comprende, además, las posiciones del segundo anillo, correspondientes a las y los subsecretarios de Estado. El rol de éstos es esencial,  aunque menos visible; por un lado administran los servicios de cada ministerio, que a veces pueden ser de una gran complejidad como en los casos de los ministerios de salud y educación —lo hemos visto a propósito de la pandemia y sus efectos— y, por el otro, los subsecretarios suelen asumir importantes tareas de coordinación político-legislativa. De hecho, el desempeño eficaz de un ministerio, y su capacidad de impulsar las políticas sectoriales, dependen a veces, de manera crítica, de la efectividad del trabajo de las subsecretarías.

Pero, ¿qué pasa a continuación, con los siguientes anillos de directores/as y subdirectores/as de divisiones y departamentos de cada ministerio?

Aquí nos encontramos con el segundo dilema, que toca a la relación entre conducción política y administración. Con un criterio purista, podría decirse que estas funciones pertenecen, a simple vista, a la organización burocrática de los ministerios y agencias públicas y no, propiamente, a las funciones de liderazgo político, si se acepta esta distinción weberiana. Es decir, nos desplazamos aquí desde la cúspide política del gobierno hacia el nivel intermedio-superior del aparato burocrático del Estado donde, se espera, rigen otras reglas de reclutamiento, selección, contrato, desempeño del cargo, evaluación de resultados y permanencia; el sueño del famoso civil service inglés, pero  que, en Chile, se halla todavía en un estadio incipiente de desarrollo a través de la Alta Dirección Pública.

Por propia experiencia, y no solo desde un punto de vista académico, sé lo esencial que es este segmento medio-alto de administración burocrática de los ministerios donde, en efecto, deben gestionarse y resolverse de manera rutinaria una parte importante de los asuntos del ministerio, además de abordarse los problemas emergentes más complejos a través de su correcta identificación, análisis, evaluación de riesgos e impacto, y la generación de soluciones basadas en la evidencia y la ponderación de los aspectos propiamente políticos.

Un gobierno como el de Boric junto con su nueva elite ejecutiva, más allá de las buenas intenciones declaradas, postula un programa de cambios que supone una verdadera transformación (modernización, profesionalización, digitalización y revolución managerial) del Estado, al menos en su aparato gubernativo (siendo evidente que comprometerá también a los poderes legislativo, judicial, de regulación, fiscalización y justicia constitucional, todo lo cual como resultado de la nueva carta constitucional).

Con un programa de reformas menos ambiciosas, aunque igualmente abultado, también la administración de la Presidenta Bachelet II experimentó a poco andar una auténtica crisis de gestión técnico-política que desordenó su plan, generó diversos efectos no-esperados y desilusionó rápidamente a la población que le retiró su apoyo. El próximo gobierno tiene aquí uno de sus desafíos más difíciles; si la nueva elite de izquierda no trae consigo una forma eficaz de gestión pública —como se ha abierto paso en los países que el Presidente electo y su equipo admiran (Australia, Dinamarca, Finlandia, Holanda, Noruega, Nueva Zelanda y aspectos de los sectores públicos de Alemania, Canadá, Inglaterra)—, es difícil imaginar que no terminará igualmente enredada y desconcertada que el gobierno de la ex Presidenta.

El ecosistema de la elite ejecutiva. Adicionalmente, existe otro aspecto del recambio de la elite política gobernante que, con una frase de moda, puede referirse como la dimensión ecosistémica de esa elite, vital para su desenvolvimiento. Efectivamente, una elite ejecutiva, por reducido que sea su tamaño y decisivo su poder, no existe en el vacío, ni opera aisladamente. Es parte de redes donde, en primer lugar, interactúa con las demás partes de la elite política, como son los directivos de los partidos oficialistas y sus coaliciones, los demás partidos aliados y opositores, el Congreso Nacional, los think tanks de diversa índole ideológica, segmentos académicos y de technopols, productores de ideas y diseños de política pública, intelectuales y analistas, columnistas y medios de comunicación. Además de estar conectada, a través de las ramificaciones globales de esas redes, con gobiernos extranjeros, empresas transnacionales, organismos internacionales, centros académicos y de investigación, revistas, partidos y movimientos políticos, etc. De hecho, la prensa ha ido identificando desde ya —aunque salpicadamente todavía— diversos nodos dentro de esas redes que serían parte del ecosistema de la nueva izquierda, particularmente el FA (pues el PC hace rato perdió el suyo, sin haber logrado reinsertase en el mundo): el LSE, economistas de Cambridge, Mazucato, Errejon, Podemos, los movimientos de renovación socialdemócrata del Estado de Bienestar europeos, pensadores anti-neoliberales, la experiencia coalicional de las izquierdas en Portugal, teorías ecologistas, pensamiento feminista internacional, incluso los modelos de políticas movilizados por el trabajo de la OCDE, etc.

Dentro de ese ecosistema, y a propósito del próximo arribo del gobierno Boric, se han activado también y empezado a adquirir visibilidad  los centros de pensamiento que poseen afinidades electivas o derechamente se encuentran asociados a los partidos y movimientos del FA, el PC y a los partidos (o corrientes de ellos) pertenecientes a la ex Nueva Mayoría. De hecho, el programa de Boric, primera y segunda vuelta, resultó del trabajo de esa red de ideas y diseños de política pública, cada uno de los cuales cultiva, a su vez, relaciones con el mundo académico, de las profesiones y los movimientos sociales. Una parte de los asesores, analistas, estrategas, diseñadores y comunicadores de políticas públicas que rodeará a las y los ministros, subsecretarios y directores provendrán también de este ecosistema. Serán los technopols, tecnócratas y asesores  asociados a las figuras de liderazgo político superior e intermedio, quienes comienzan así a prepararse para asumir ese tipo de roles en el futuro.

En el caso chileno, por ejemplo, el llamado ‘segundo piso’ presidencial es una expresión de este tipo de configuración, a la vez intelectual, técnica y político-estratégica que seguramente, con ese nombre u otro, también acompañará a Boric, igual como antes ocurrió con los gobiernos de la Concertación. Se trata de una instancia bien conocida y estudiada bajo el nombre de ‘centro de gobierno’ o  ‘centro presidencial’.

De acuerdo con la OCDE, el ‘centro de gobierno’ ofrece “apoyo a los gobernantes en su función de gobernabilidad, la que consiste fundamentalmente en la definición estratégica de un gobierno y la ubicación de los líderes adecuados en los lugares correspondientes, dando la seguridad que esto es sustentable y deseable” (OCDE, 2004). Con algo de mayor detalle, otro autor define los ‘centros presidenciales’ como «[…] núcleos que apoyan directamente la labor de los jefes de gobierno y buscan reforzar su autoridad y su liderazgo, su autonomía y sus recursos políticos, mediante funciones de asistencia y asesoramiento, de coordinación, control político y concentración de poderes, en el propio Poder Ejecutivo, frente al Parlamento y en el conjunto de los órganos estatales» (Lázaro, 2018).

En el caso de Chile, un estudio en profundidad de la experiencia del ‘centro de gobierno’ durante los cuatro primeros gobiernos de la Concertación identifica las siguientes funciones, que se desarrollaron a través de esa instancia y mediante funciones distribuidas entre los ministerios de la presidencia y secretaría general de gobierno:

  • La función de planificación estratégica y planeación del trabajo
  • La función de coordinación y búsqueda de la coherencia en la dirección política
  • La función de asesoría política: prevención y resolución de conflictos
  • La función de apoyo en temas legales
  • La función de comunicación
  • La función de preparación de discursos presidenciales y documentos
  • La función de monitoreo de la dirección estratégica y planeamiento de la acción de gobierno
  • Apoyo logístico y técnico relacionado con las reuniones del consejo de ministros o equivalente
  • Programación de la agenda presidencial en terreno (Egaña y Chateau, 2011).

Conclusión. Nuestro análisis lleva a concluir que a partir de esta semana, cuando el Presidente electo anuncie su nuevo gabinete, se habrá puesto un segundo riel —junto a la Convención Constituyente— por donde seguirá avanzando el recambio de nuestra elite política en su parte ejecutiva superior e intermedia. Significa no solo una transformación mayor del liderazgo político, tal como ocurrió hace medio siglo aunque en condiciones completamente distintas, y que terminó en un desastre histórico, sino que comprende además dimensiones generacionales, de paridad de género, diversidad social, distribución territorial, ideológico-culturales y de cambio de ethos en la esfera de los valores políticos. Efectivamente, entonces, este recambio abre la posibilidad de un nuevo ciclo.

En lo inmediato, ¿cuáles son los riesgos que enfrente la nueva elite ejecutiva?

Desde el lado del gobierno, una radicalización de la Convencion Constitucional (siempre está ahí, latente) que obstaculice primero y luego afecte negativamente la gobernabilidad del país. Enseguida, la inevitable rutinización del carisma del nuevo Presidente y, con ello, la degradación de su apoyo en las masas, lo mismo que de su equipo de ministros y del gobierno en general. Las dificultades de los nuevos liderazgos para hacerse cargo del cuadro de restricciones políticas (ausencia de mayorías en ambas cámaras del Congreso) y económicas (inflación, bajo crecimiento, falta de inversión y acumulación de demandas sociales), lo cual podría tensionar y desbordar a la coalición gobernante antes de haberse estabilizado en el poder.

Más específicamente, la literatura apunta a una serie adicional de fenómenos de riesgo, entre ellos, desconfianza en las instituciones políticas, extendida animadversión hacia las burocracias, alienación popular frente a las elites (viejas y nuevas) con el riesgo de reacciones del estilo: “que se vayan todos”; asimismo, la emergencia o proliferación de problemas ingobernables y malignos, como terrorismo, narcotráfico, cambio climático, migración, destrucción tecnológica de empleos sin sustitución de los mismos, etc. Agréguense a ello las posibles fallas, ineficiencias e inefectividad del Estado justo cuando el gobierno busque ampliar sus funciones y responsabilidades.

La expectación que provoca la designación de las mujeres y hombres que acompañarán como ministros, subsecretarios y directivos estatales el primer momento del gobierno Boric, junto con las altas expectativas y la esperanza, incluso, que revelan los más recientes sondeos de opinión, indican que estamos ingresando, gradualmente, al nuevo ciclo. Afortunadamente, lo hacemos con una disposición de opinión pública masiva favorable y dentro de una regularidad institucional promisoria. Mas no debe olvidarse que el proceso de recambio recién comienza y que la nueva elite del poder ejecutivo aún tiene que probarse en la conducción del país.

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