Tras una deliberación política que tomó varios años, y después de una larga siesta que se terminó producto de la inseguridad que se vive en Chile, en la macrozona norte, y la insurgencia en la macrozona sur, el gobierno integrado por personas que en el pasado negaron la sal y el agua al gobierno anterior, logró la aprobación de la reforma constitucional que faculta al Presidente de la República a disponer que las FFAA asuman el resguardo de la infraestructura crítica del país, ante alerta del sistema de inteligencia de posibles amenazas.
Revisando las instancias de discusión y participación de distintos actores, en comisiones de ambas cámaras, llama la atención las posturas de los y la ministros de Defensa que ejercieron durante el período de tramitación de esta reforma constitucional.
En efecto, la argumentación en comisiones de los representantes del poder Ejecutivo, en favor de esta reforma, apuntó a que “la mano de obra disponible en los cuarteles” podía concurrir a relevar a Carabineros de las funciones de custodia de la infraestructura crítica liberando aproximadamente a un 3% de la fuerza efectiva policial para atender las necesidades del control del orden público.
Apuntó a dar garantías de que las FFAA respetarían los derechos humanos. Señalaron que, si bien es cierto que la participación de las FFAA liberaría “mano de obra a Carabineros”, también es cierto que el propósito de la reforma constitucional era asegurar el resguardo de la infraestructura y que las FFAA tenían capacidades polivalentes para cumplir con esa función.
Pues bien, con toda la fragilidad de los argumentos del Ministerio de Defensa, la reforma se aprobó, ahora es una realidad y corresponde dimensionar el desafío de conducción y liderazgo que asume el Ministerio de Defensa ante esta nueva situación.
La reforma constitucional, que aparentemente está dirigida a protegernos de enemigos internos, ya que en ninguna parte se detalla con claridad su objetivo, le confiere al presidente de la República 60 días prorrogables por otros 60 más para disponer la concurrencia de las FFAA para el resguardo de la infraestructura crítica del país.
Las FFAA de Chile no se mandan solas y tienen procesos de planificación vinculante. Esto significa que la conducción política civil de las FFAA debe producir la planificación primaria que constituye la orientación y conducción política para las FFAA. Esta planificación primaria, responsabilidad del Subsecretario de Defensa, deberá ampliar su quehacer más allá de lo establecido en el Decreto Supremo, Ministerio de Defensa número 113 del año 2014, ahora para abarcar la seguridad interior que pueda amenazar la infraestructura crítica de la república.
Las FFAA, a través del jefe del Estado Mayor Conjunto, obedeciendo la orden que constituye la planificación primaria, produce la planificación secundaria que es la solución al problema militar que la conducción política le asignó a las FFAA.
Este proceso de planificación es vinculante porque la planificación primaria y la secundaria constituyen los fundamentos políticos y estratégicos para el desarrollo de capacidades de las FFAA, las que deben ser financiadas a través de procesos legislativos en el Congreso.
El desarrollo de capacidades estratégicas que hoy tienen las FFAA no contempla las tareas de resguardo de la infraestructura crítica en tiempos de paz y normalidad, habida cuenta que esta facultad presidencial no existía. Le corresponde ahora al Ministerio de Defensa, la determinación de necesidades para poder cumplir con las órdenes civiles políticas dadas a los uniformados.
Pensemos un ejemplo. El dimensionamiento de las plantas de personal de las FFAA que se financian con subtítulo 21 de la ley de presupuesto son establecidas por ley y tienen que ser pagadas por la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda. Imaginemos que el Metro de Santiago es señalado como una infraestructura crítica a proteger. El Metro de Santiago cubre 140 kilómetros de vías conformadas por 6 líneas, en 23 comunas. Cuenta con 136 estaciones y atiende en promedio un poco más de 2 millones de personas diarias.
Dejemos de lado la protección de las vías y de las centrales eléctricas que permiten el funcionamiento del Metro. Pensemos solamente en las 136 estaciones con un flujo de más de 2 millones de personas diarias… A lo menos debiera existir una presencia de un suboficial con dos parejas de centinelas con turnos de 4 horas apostados de punto fijo con relevo, lo que implica 5 personas por 3 turnos diarios lo que implica 15 personal por estación.
No existiendo un estado de excepción se debiera considerar un turno cada tres días, lo que implica 45 personas para cubrir la seguridad mínima de una estación de Metro. Como estamos hablando de 136 estaciones, solamente en esa acción de resguardo se requieren 6.120 personas distribuidas en 23 comunas, con la logística de relevos necesaria. ¿De dónde sale ese personal? ¿Qué funciones especializadas se dejan de cumplir por 60 días prorrogables por otros 60 más? ¿Cuánto le cuesta al país tener técnicos de nivel superior haciendo guardias de centinela de punto fijo? ¿Si las FFAA estarán restringidas al máximo para usar su armamento, no será más conveniente buscar soluciones alternativas para cumplir esa función?
Antes de seguir avanzando, corresponde mencionar que las Fuerzas Armadas no tienen actualmente el personal necesario para entrenarse para lo fundamental y además cumplir con estados de excepción y esta nueva realidad que genera la protección de la infraestructura crítica.
¿Pregunten cómo está el Ejército en lo que se refiere a las dotaciones de conscriptos (no muy aptos para estas funciones), soldados profesionales, clases y oficiales? Lo digo porque ellos con la Infantería de Marina y la Infantería de Aviación se llevan el bulto del problema. Pregunten si se asignan presupuestos adecuados para realizar estas funciones y de no haberlos, que se está dejando de hacer para poder salir a la calle a proteger lo critico, propiedad de chilenos que no quieren cuidar lo que Chile necesita para funcionar.
Veamos ahora el problema de mando y control. No existiendo un estado de excepción constitucional que faculta al Presidente a delegar sus atribuciones a un jefe de la defensa nacional, quien en virtud de esa delegación reporta en forma directa y exclusiva al presidente, tenemos un vacío legal importante. ¿Quién asume la responsabilidad de planificación y ejecución de las medidas de protección? ¿De qué autoridad estará investido?
Ese jefe de la defensa tiene expresa prohibición de interferir con los derechos humanos, los derechos constitucionales de los ciudadanos y tampoco intervenir en el control del orden público.
Hay tres autoridades en cada comuna, el Gobernador Regional elegido, el delegado Presidencial designado y el alcalde. No está claro qué responsabilidad le cabe a cada uno en la protección de la infraestructura crítica, que relación de coordinación o de autoridad tienen con un jefe de la defensa sin excepción constitucional. En esas condiciones el problema de resguardo no tiene solución.
La consigna y las reglas de uso de la fuerza son el siguiente problema por solucionar. ¿Cuáles son las capacidades que aportan las FFAA y que no poseen las policías? La respuesta es simple: Fuerza abrumadora y letalidad. Sin embargo, en la discusión de la reforma se mencionó que la capacidad más relevante era “mano de obra disponible en los cuarteles”.
Aquí estamos en presencia de un error gravísimo que nos puede costar muy caro como sociedad. Las FFAA tienen una forma distinta de operar que las policías. A las FFAA se les asignan tareas o misiones las que deben ser cumplidas a cabalidad. Si la misión es conquistar se conquista, si es proteger, se protege y la evaluación de la tarea cumplida es que efectivamente el bien protegido sigue funcionando sin ser afectado.
El diseño de las reglas de uso de la fuerza tiene que dar cuenta de esta realidad. A las FFAA hay que darles RUF adecuadas para el cumplimiento de su consigna. No son para la defensa personal de sus efectivos, la que está garantizada por el principio de la legítima defensa. Este será un desafío mayor para la conducción política de las FFAA pues está en juego el mando civil sobre las FFAA por la vía de asumir no sólo las responsabilidades políticas, sino las responsabilidades penales y civiles que se derivan de sus órdenes.
El tercer argumento es la determinación de cuándo una capacidad estratégica está lograda y se puede contar con ella, especialmente en el ámbito conjunto. Para que ello ocurra se debe hacer concurrir al personal, el material, la doctrina y el entrenamiento, a lo menos.
No se trata solamente de las capacidades que cada institución de la defensa provee, sino la capacidad de entrenar puestos de mando y fuerzas conjuntas que deben desplegarse a proteger infraestructura crítica, en cualquier parte del país y con mínimo de tiempo de aviso. Necesariamente estamos hablando de fuerzas de despliegue rápido. Para poder entrenar esas capacidades nos parece fundamental modificar la Ley 20.424 en el sentido que al jefe del Estado Mayor Conjunto se le debe asignar la fuerza prevista para estas actividades no solamente en los estados de excepción que la ley señala, sino mucho antes.
Si se le va a exigir que la fuerza este entrenada para actuar en condición de normalidad, ese jefe de la defensa debe tener mando en tiempo de normalidad y ahora se presenta el desafío para la conducción política de la defensa de generar los cambios legales adecuados y la asignación de recursos adecuados.
Finalmente, para cerrar esta parte, el factor más importante. Todo este proceso de protección de la infraestructura crítica se gatilla con la apreciación de inteligencia de que el país se encuentra ante una amenaza grave a la infraestructura crítica emanada por el sistema de inteligencia.
Para que las FFAA puedan hacer su labor, tanto la apreciación de riesgos y amenazas y los lineamientos políticos que la ley obliga a producir al Subsecretario de Defensa deben estar alineados con el Subsecretario de Seguridad Interior y alimentados correctamente por el sistema de inteligencia nacional.
Ahí hay un inmenso trabajo por hacer. El liderazgo del presidente de la República y de sus ministras del Interior y Seguridad Pública y de Defensa serán puestos a prueba en forma intensa para proponer una arquitectura de seguridad nacional que incluya al sistema de inteligencia, y que sea de carácter permanente. Sin esa arquitectura, civil, que asuma la responsabilidad política y penal por la información de inteligencia y las alertas y alarmas emitidas, no debiera salir ningún uniformado a la calle, por no contar con las garantías políticas ni legales para cumplir con la función que le ordenan.
Las FFAA de Chile son obedientes y no deliberantes. Quien ejerce la conducción política de la defensa nacional es la actual ministra de Defensa. La conducción política implica no solamente dar órdenes, también implica velar porque los hombres y mujeres de las instituciones de la defensa nacional, jóvenes provenientes de todas partes del país, de todas las etnias y religiones, puedan desarrollar su servicio a la Patria en las mejores condiciones posibles, pero por sobre todo, si se ven en la necesidad de hacer efectivo su juramento de servicio hasta dar la vida, esa entrega tenga sentido, sea valorada y obedezca a un propósito que valga la pena.
Sacar a las FFAA a la calle en condición de normalidad es una apuesta compleja, especializada, muy cara y, sobre todo, de inmenso riesgo. El desafío queda puesto para el mando político civil de las FFAA.
Para terminar, aprobar un proyecto que le da a la autoridad política vía libre para disponer de las Fuerzas Armadas durante 60 días, sin tener que pedir permiso al Congreso es una apuesta muy riesgosa. Hay razones muy sabias y que van más allá de la eficiencia y efectividad de poder disponer de ellas con mayor libertad.
La Constitución, entre otras cosas, busca protegernos de los excesos en los que puede caer la autoridad ejecutiva, excesos que se pueden dar si las definiciones de lo que es crítico no se consensua claramente, como también si no se define claramente que es un “riesgo grave” para la infraestructura crítica, quién lo determina y qué es lo que las autoridades políticas van a ordenar a las Fuerzas Armadas.
Por algo es que, lo principal relativo a las Fuerzas Armadas siempre debe quedar claro en una Constitución, como también las excepciones y garantías constitucionales. Si no se hace, estamos a un paso de ser una Venezuela, Cuba, China, Irán o Corea del Norte, países en donde la autoridad política tiene un absoluto y total control del aparato militar, que es al final del día, el poder más fuerte que siempre existe en un país, ya que está diseñado para disuadir ataques externos, defender la soberanía, derrotar a los enemigos y hacer cumplir el interés nacional donde sea que esté ubicado.
Richard J. Kouyoumdjian Inglis, vicepresidente de AthenaLab