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Publicado el 12 de agosto, 2019

Las duras críticas del decano de Derecho de la U. de Chile a la Contraloría

Autor:

Emily Avendaño

Pablo Ruiz-Tagle definió a la institución como un “ornitorrinco jurídico”, debido a la cantidad y diversidad de funciones que abarca. Además, criticó su modelo unipersonal y señaló que «debería estar formada por un directorio, un ente colectivo. No puede quedar en manos de una persona». Los cuestionamientos se dan en medio de las reformas institucionales que impulsa el Ejecutivo. La mirada del decano es compartida por otros juristas. Dicen que desde que Jorge Bermúdez asumió como contralor, la institución ha perdido su sobriedad y ha enfrentado «fuertes reprimendas de los tribunales hacia su hiperactividad».

Autor:

Emily Avendaño

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Todos los actos y decretos que firma el Presidente de la República necesitan de la aprobación de la Contraloría General de la República. Esta figura tiene amplios poderes para fiscalizar el Estado. Su actividad controladora abarca el uso de los recursos públicos, la fiscalización del ingreso e inversión de los fondos públicos. Tiene facultades para requerir información, examinar libros y cuentas, efectuar auditorías y perseguir responsabilidades administrativas y civiles a través de sumarios y juicios de cuentas, se explica en el artículo “La urgente reforma del sistema de control administrativo: una exigencia de la probidad”, del abogado Enrique Rajevic, doctor en Derecho y quien en 2015 optó al cargo de Contralor.

Debido a la cantidad de atribuciones con las que cuenta la institución, Pablo Ruiz-Tagle, decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile la definió como un “ornitorrinco jurídico”, durante la presentación del libro Contraloría General de la República: ¿Jurisdicción contenciosa administrativa?, de Alicia De La Cruz Millar, quien fuera jefa de gabinete del ex Contralor Ramiro Mendoza Zúñiga.

“Está el poder de los dictámenes, está el poder de los tribunales de cuentas, está la intervención en las cuestiones presupuestarias y esas son algunas de las atribuciones, que son demasiadas. A mí me parecería que sería una mejora del sistema que hubiese una retracción del poder de la Contraloría a sus funciones más  fundamentales y no esta expansión, que yo la veo como desorientada, a veces, se quiere entrometer, quiere resolver cuestiones que en verdad no le competen, porque ha perdido un poco el sentido de la orientación”, argumenta Ruiz-Tagle.

Sería una mejora del sistema que hubiese una retracción del poder de la Contraloría a sus funciones más  fundamentales y no esta expansión, que yo la veo como desorientada», señaló el decano Ruiz-Tagle.

El especialista en Derecho Constitucional se refirió a los tiempos en que era una institución más sobria y de bajo perfil. Sin Contralorito, la mascota promovida por el actual contralor Jorge Bermúdez, en sus redes sociales. “Francamente creo que con la Contraloría no tiene nada que hacer Contralorito. Yo les regalo a Contralorito. Contralorito es el personaje más incoherente que se haya creado (…). La Contraloría con Contralorito muestra su desorientación, su extravagancia en el ejercicio de sus potestades hasta el límite. Ahí se muestra que se ha perdido el sentido profundo de la Contraloría que es la de Humberto Mewes, la de Enrique Silva Cimma, grandes contralores, personas sobrias, que los medios de comunicación respetaban por su sobriedad, por su espíritu republicano y no por este pajarraco que no tiene nada que hacer con el sistema público de control”.

La Contraloría, de acuerdo con la presentación del libro de De La Cruz Millar “invadió” el territorio de los tribunales de justicia y también incursionó “no sin polémica” en ámbitos de jurisdicción constitucional e, incluso, legislativos. “Lo que se demuestra en las contiendas de competencia que la Contraloría ha protagonizado con el Poder Judicial; las fuertes reprimendas de los tribunales hacia su hiperactividad, llegando a ordenarle inclinarse frente a las sentencias judiciales”.

Hay una mesa técnica en que está participando la Segpres y la Contraloría y el anteproyecto debería esta listo en los próximos meses”, informa a El Líbero el ministro Gonzalo Blumel. 

Desde que asumió el contralor Jorge Bermúdez, a finales de 2015, no han sido pocas las polémicas por las decisiones de esta institución que por más de 90 años ha sido una de las más reputadas del país. Conocedores del funcionamiento interno de esta instancia señalan que el abogado se ha extralimitado en la interpretación de la ley, por lo que se ha revivido el debate sobre la necesidad de modernizar este organismo, comenzando por responder a la interrogante sobre si en la Contraloría debe continuar operando el modelo unipersonal, en el que todas las decisiones se concentran en la figura del Contralor, o se debe pasar a un órgano colegiado.

Desde que Bermúdez está en el cargo, la institución ha enfrentado distintos cuestionamientos, como en 2017, cuando Codelco demandó a la Contraloría. Un juicio que sigue en curso. Además de la intervención de la Corte Suprema en varias de sus decisiones, como cuando uno de sus dictámenes instruía a la Municipalidad de Pirque a no renovar las patentes comerciales al hotel y centro de convenciones Las Majadas argumentando razones vinculadas al uso del suelo donde se ubica el recinto, que tiene carácter rural; pero el máximo tribunal intervino y ordenó renovar las patentes. Más recientemente, la Suprema respaldó al capitán del Ejército Rafael Harvey Valdés y dijo que la Contraloría incurrió en un “acto ilegal” al determinar que el artículo 90 del Estatuto Administrativo, que protege a quienes denuncian irregularidades y faltas al principio de probidad al interior del Estado, no aplica para los funcionarios de las Fuerzas Armadas. 

Otras polémicas que han rodeado la administración de Bermúdez, tienen que ver con la destitución de la subcontralora Dorothy Pérez, cuando nuevamente el máximo tribunal del país intervino, determinó arbitrariedad en el caso, y ordenó reintegrarla. O el escándalo ocurrido en abril cuando trascendió que los funcionarios de las unidades regionales de la Contraloría no utilizaban una única fórmula para calcular el déficit contable de los municipios. Lo que luego habría forzado el despido de los tres funcionarios de la Contraloría que denunciaron el error por los mismos motivos que a Pérez: pérdida de confianza. 

Todos los funcionarios de la Contraloría son de exclusiva confianza. Son muy pocas las instituciones que tienen ese carácter, como por ejemplo la Presidencia de la República o la Comisión para el Mercado Financiero. Para Rajevic esta condición puede ser incluso “inconstitucional”. Argumenta que esta situación se explica por una legislación de los ochenta.  “Ese es un tema que debería reformarse, que además tiene que ver con una legislación orgánica de Contraloría muy antigua. La Contraloría se crea en 1927, la ley que hoy se tiene viene más o menos de 1932, y ha tenido distintas modificaciones, pero no ha sido actualizada, ni ajustada a las exigencias de una gestión pública moderna. Cuando se tiene una legislación tan antigua se corren esos riesgos. Si uno revisa la ley orgánica de la Contraloría la cantidad de cuestiones que ya están obsoletas y que no se aplican no es menor. Probablemente, uno de los rasgos más anacrónicos de esto es considerar que todos los empleados de la Contraloría son de exclusiva confianza del Contralor”.

En el recurso de protección que interpuso Pérez en contra del Contralor General, también figura Contralorito y las críticas que la funcionaria habría hecho al manejo de las redes sociales de la institución. Pérez habría recomendado continuar utilizando el personaje pero con un lenguaje más “adecuado” y otro foco. Lo que habría sido otra de los hechos que molestaron a Bermúdez. 

Ramiro Mendoza: “¿Qué Contraloría queremos en la sociedad del futuro?”

La Contraloría opera desde 1927, actualmente su funcionamiento se rige por la ley Nº 10.336. Actualizarla ha sido una intención del Presidente Sebastián Piñera planteada desde su programa de gobierno, en el que propone su “modernización y fortalecimiento” a través de una nueva ley orgánica que actualice la normativa vigente. En marzo, durante las actividades por el 92 aniversario de la Contraloría, Bermúdez entregó al Mandatario un documento titulado Los pilares para la modernización de la Contraloría General de la República, que según este auto-examen incluyen: reforzar la autonomía en la toma de decisiones, fortalecer la probidad en la función pública, el respeto a los ciudadanos y el debido proceso, y redoblar el compromiso con la transparencia. 

En este último punto también podría haber cuestionamientos. “Una manera de controlar a los órganos de administración del Estado es la transparencia y la Contraloría así lo ha dicho, pero no siguió esa regla cuando se dieron cuenta de que el déficit o superávit municipal se estaba calculando de manera distinta y que se estaban aplicando a lo menos cinco metodologías distintas. El documento que elaboró el entonces jefe de la división Patricio Barra no fue dado a conocer, pese a que fue presentado como informe y por lo tanto tenía el carácter de oficial y cualquier persona podía acceder a su contenido”, indica el profesor de Derecho en la Universidad de Chile Julio Pallavicini, quien se desempeñó por más de dos décadas en la Contraloría.

Por su parte, el presidente Piñera tiene al debe la presentación de una nueva Ley Orgánica Constitucional para el organismo, prometida en marzo para las “próximas semanas”. Sin embargo, el proyecto aún no ingresa. En cambio, el Presidente en su Cuenta Pública se refirió a la necesidad de fortalecer las instituciones y modernizar el Estado, y encargó de este “Acuerdo Nacional” al Ministerio del Interior.

Tres días después, el 4 de junio, el ministro Andrés Chadwick se reunió con Bermúdez y planteó la necesidad de una Contraloría más ágil, rápida y oportuna. En esta línea también han trabajado con el Ministerio Secretaría General de la Presidencia. “Hay una mesa técnica en que está participando la Segpres y la Contraloría y el anteproyecto debería esta listo en los próximos meses”, informa a El Líbero el ministro Gonzalo Blumel. 

En la presentación del libro de De La Cruz Millar participó el ex contralor Ramiro Mendoza y se refirió tangencialmente a este asunto e invitó a preguntarse “¿qué Contraloría queremos en la sociedad del futuro?”. Señala Mendoza: “No se trata de pegarle a la Contraloría o al Contralor. El contralor tiene sus tensiones, sus necesarias batallas que debe hacer en resguardo de la autonomía e influencia de la Contraloría; y la sociedad tiene derecho a preguntarse qué tipo de control vamos a querer. Si queremos un control que esté en todo, en realidad 2.000 funcionarios no alcanzan”; por lo que otra de las preguntas que se plantea es si se debe tomar un camino institucional diferente. 

Chile es prácticamente el único país que tiene un sistema de la magnitud que existe acá de control preventivo de actos administrativos. La regla general es que el control sea posterior», opina el abogado y ex candidato a contralor, Enrique Rajevic.

Solamente en 2018, la Contraloría atendió 25.135 actos administrativos afectos a Toma de Razón y recibió un total de 15.598 denuncias y sugerencias de fiscalización. 

Al respecto Pallavicini duda de la capacidad del ente para resolver tal cantidad de casos, que se multiplican ante la inexistencia en el país de tribunales contenciosos administrativos: “No estoy seguro que con la dotación que tiene la Contraloría en este minuto sea capaz de atender toda esta cantidad de denuncias. Sumado a eso, el trabajo y las auditorías planificadas que hace, es mucho, es demasiado. En ese sentido es cierto, hay una infradotación de la Contraloría que en realidad deriva de un problema que es más estructural y es que nuestro Estado ha ido cambiando y la Contraloría está diseñada para la época de principios de 1900. El Estado ha ido engordando, se ha ido haciendo más viejo, se ha ido poniendo más lento y la Contraloría sigue teniendo la misma normativa orgánica y eso hace que le sea muy difícil cumplir sus funciones”.

Ruiz-Tagle: «Debería estar formada por un directorio, un ente colectivo. No puede quedar en manos de una persona»

Después de su reunión con el Contralor, el ministro Chadwick abordó la posibilidad de que la institución deje de ser un estamento unipersonal para a ser dirigido de forma colegiada, con un consejo similar al del Banco Central. “Es un debate que está sobre la mesa”, dijo. 

Fuentes cercanas a la Contraloría se inclinan por un mandato colegiado ante la concentración de poder que recae en la figura de su jefe superior. 

Ruiz-Tagle también se inclina por un ente colectivo, en el que se distribuyan las decisiones, donde no exista una exceso del poder y que esté sujeta al control del Senado. También dice: “Necesitamos una institución que haga las veces del defensor del ciudadano, un ombudsman, pero no es la Contraloría la que debe hacer esa tarea. La Contraloría debe cumplir sus tareas propias de una manera astringente, concentrarse en las tareas esenciales, no expandirse, y renunciar a ser la Contraloría de Contralorito. Debería estar formada por un directorio, un ente colectivo. No puede quedar en manos de una persona”.

E insiste: “La Contraloría no es para sí misma, no es para proteger a sus funcionarios, no es para hacerse simpática con el público con Contralorito. Su principal tarea, diría yo, es reducir la corrupción en Chile, en particular la corrupción económica, y en eso creo que estamos fallando”.

Bermúdez cuando se ha referido al tema ha preferido el mandato unipersonal y ha llamado a tener cuidado con que en la “modernización de las instituciones se pierdan algunos activos de nuestro país como la independencia de la Contraloría”. 

Rajevic, profesor de derecho administrativo de la Universidad Alberto Hurtado, no ve como una de las prioridades en este debate si es unipersonal o colegiado, pero advierte de los riesgos del “cuoteo político” que pueden restar fuerza a la labor fiscalizadora. 

Señala que si bien se revisó el proceso de toma de razón, “Chile es prácticamente el único país que tiene un sistema de la magnitud que existe acá de control preventivo de actos administrativos. La regla general es que el control sea posterior. La revisión previa generalmente es costosa y demora la adopción de las decisiones. Creo que a largo plazo sería más conveniente tener un buen sistema de control posterior”. 

Pallavicini, quien fue Jefe de la División Jurídica en la Contraloría, dice que hay que ser más “realistas” si se quiere lograr modernizar el ente, lo que pasa por en lugar de introducir un nuevo proyecto de ley orgánica ir modificando poco a poco la estructura con medidas como eliminar el Tribunal de Cuentas, en lo que existe un consenso entre los académicos en que no puede seguir funcionando al interior de la Contraloría, pues termina siendo “juez y parte”; y regular con mayor detalle el examen de cuentas, la rendición de cuentas y las auditorias. 

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