La Constitución, como acuerdo político básico, debe establecer los mecanismos de participación popular en la toma de decisiones. Así, el constitucionalismo clásico nos abrió la puerta a una democracia representativa. En una primera etapa, luego de la Revolución Francesa, la Gloriosa Revolución y la Independencia de Estados Unidos, ello implicó que era el pueblo el que participaba en las decisiones, y no un monarca absoluto. El Estado Liberal creado en aquella etapa duró hasta después de la Segunda Guerra Mundial, y que dio paso a lo que se conoce como el Estado Social de Derecho: el sufragio se transforma en universal, sin que esté restringido a hombres o a la existencia de propiedad. En los años 50 del siglo pasado comienza un florecimiento de los partidos políticos de masa, instituciones básicas que organizan ideológicamente a los ciudadanos.

Hoy, la situación es distinta. El Estado evolucionó, así como la representación política. Los partidos dejaron de contar con el monopolio de la representación política, aun cuando siguen y deben mantenerse como estructuras básicas de la construcción democrática.

Como sabemos, la Convención abrió varios caminos de participación semidirecta: desde la iniciativa popular de norma, donde ya son más de mil las propuestas que buscan llegar a un respaldo masivo -de 15.000 ciudadanos- hasta las audiencias públicas que obligaron a cada comisión a seleccionar entre un número abrumador de personas y entidades que pidieron ser escuchadas. Por otra parte, las sesiones en regiones, que, aunque costosas y no muy eficientes, han llenado de simbolismo al proceso constituyente en curso. 

La participación ciudadana llegó a la nueva Constitución y probablemente se quedará. No es hora de cuestionar el deseo popular de dejar de tomar palco en las decisiones, y contar con una sociedad más activa. La apertura de iniciativas populares que propongan leyes, por ejemplo, no son mecanismos que deban mirarse con desconfianza como instancias que debilitarán la democracia representativa. Muy por el contrario, se trata de modernizar nuestros espacios de participación popular.

Pero en estos mecanismos, debemos distinguir dos modelos. Uno, en el cual son los órganos de representación los que convocan a la decisión ciudadana, como son los plebiscitos, denominado de “democracia directa iniciado por autoridades”. En el proceso constituyente ya se instaló esta posibilidad, que requiere de una difícil reforma constitucional, con los plebiscitos dirimentes. El grave problema es que se trata de instancias en las que la Convención parece renunciar a su tarea de lograr consensos, traspasándoselos a la ciudadanía, en caso de que no se logren los 2/3 exigidos para la aprobación de cada norma. Si este modelo lo trasladamos a lo que sería la Constitución implicaría multiplicar las posibilidades de plebiscitos a materias legislativas de interés general.

Un segundo modelo, es la “democracia directa de iniciativa popular”, que consiste en espacios de participación proveniente desde los propios ciudadanos. En el proceso constituyente encontramos como ejemplo la recién mencionada iniciativa popular de norma constitucional. Y, en la futura Constitución podríamos verlo reflejado en iniciativa popular de ley, que con similares características implica introducir un proyecto de ley en el Congreso, y que en algunos sistemas tiene un carácter vinculante -es decir, el Congreso se encuentra obligado a respetar el respaldo ciudadano- o no vinculante, cuando el proyecto ingresa en la misma calidad que cualquier iniciativa de ley presentada por el Ejecutivo o parlamentarios. 

Entre los dos modelos, el de “democracia directa de iniciativa popular” es el que representa los mayores beneficios. Importa una movilización importante de personas que se reúnan con un objetivo común, que logren demostrar a los representantes la existencia de una necesidad de una decisión política, que podría desembocar en una ley (en la mayoría de los casos, porque también hay iniciativas populares de veto y otros mecanismos). Muchos mirarán con recelo esta posibilidad, como que se trate de grupos dominados por intereses poco claros, o simplemente que estas iniciativas reemplacen el rol de representación que tiene el Congreso y el Ejecutivo. Sin embargo, la experiencia comparada muestra una realidad más bien positiva, como una forma de robustecer la democracia y complementar a la labor de los representantes políticos.

Distinto es el camino de las iniciativas “desde arriba”, es decir los mecanismos de democracia directa convocadas por la autoridad. Los plebiscitos sí tienen ciertos defectos. Uno es la formulación de la pregunta que se le hará a la ciudadanía. ¿Quién nos asegura que la autoridad, de forma consciente o no formule una pregunta plebiscitaria que induzca el resultado? Por ejemplo, en 2015, el entonces Primer Ministro británico David Cameron debió reformular la redacción de la pregunta sobre el Brexit, bajo la recomendación de la Comisión Electoral de ese Estado. Si la pregunta original era “¿Debe el Reino Unido permanecer como miembro de la Unión Europea?”, la pregunta fue reformulada a “¿Debe el Reino Unido permanecer como miembro de la Unión Europea o abandonar la Unión Europea?” Se consideró que la pregunta inicial podía inducir al status quo, mientras que la segunda era más neutra. Lo mismo ocurrió en 2016, en Colombia con el plebiscito sobre las negociaciones con las FARC, donde la formulación fue la siguiente: “¿Apoya usted el acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera?” ¿Era necesario incorporar los calificativos de estabilidad y durabilidad para tales acuerdos, o eran claramente inductivos?

Pero más que la formulación, los plebiscitos sobre temas o decisiones sí erosionan la democracia representativa, porque se trata de decisiones que la autoridad sabe que debe adoptar, pero que no las enfrenta adecuadamente para evitar los costos de decisiones complejas. En contraposición, las iniciativas de participación que se inician en el pueblo lo que buscan es corregir la ausencia de decisión de la autoridad sobre una determinada manera.

En resumen, los mecanismos de democracia directa no son todos iguales. Podríamos concluir que los que se inician en la iniciativa de grupos de ciudadanos que buscan apoyo “desde abajo” complementan a la democracia representativa, mientras que las consultas “desde arriba” la erosionan. Estas conclusiones son particularmente palpables en la etapa que nos encontramos, con cientos de propuestas populares de norma constitucional que buscan generar un compromiso social sobre el futuro de la Constitución. La experiencia de este proceso será positiva para incorporarlo en la futura Carta Fundamental. 

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