El cambio constitucional no es una operación meramente intelectual o normativa. Es un proceso político y cultural, que parte con la elaboración de una nueva Constitución y concluye cuando ésta encuentra aceptación en la ciudadanía, impregna de su nueva mirada el orden jurídico y encauza la vida social. Para lograrlo debe hacerse costumbre tanto en el funcionamiento del aparato estatal como en el comportamiento ciudadano.

Se trata de procesos que toman su tiempo y que revisten complejidad en una sociedad diversa y plural como la nuestra. No basta una mera enunciación jurídica, ni menos la imposición coactiva de las nuevas ideas.

El nacimiento de nuestra república nos muestra múltiples y contradictorios ensayos constitucionales para darle forma al país independiente. No fue fácil superar el legado colonial. No bastaron los campos de batalla, ni los preceptos jurídicos. Solo a partir de 1833 Chile encuentra un rumbo institucional gracias a una síntesis entre los principios liberales de 1828 y el genio político conservador marcado por un enfoque pragmático. Ese equilibrio no fue fácil de mantener. Todo el siglo XIX está marcado por la pugna entre el impulso modernizador y su choque con una sociedad agraria y comercial donde seguían imperando pautas de conducta tradicionales.

El ejemplo más claro de lo que estoy diciendo se produjo con la Constitución de 1980, que rompe con la tradición política del siglo XX. Elaborada por un grupo restringido de juristas, impuesta mediante el fraude y la fuerza de la dictadura, pretendía transformar de raíz la sociedad chilena. Sin embargo, fue férreamente resistida por la sociedad, que no se ajustó nunca a esa camisa de fuerza. Ni siquiera el propio Pinochet ajustó su gobierno al articulado permanente. En las normas transitorias se consagró un verdadero estatuto especial para el poder dictatorial con una duración de ocho años. Apenas se puso en marcha el intento por dar vigencia efectiva a sus normas permanentes, la sociedad dijo NO y empezó un proceso de transición que dio origen a una democracia pluralista, que se fue consolidando en forma gradual. La historia de la transición es la del paso de la “democracia autoritaria, excluyente y protegida” a un sistema democrático.

La Constitución original de 1980 nunca entró en vigor. La que tenemos hoy es bien diferente al propósito refundacional de los constituyentes de la dictadura. Pero, sin embargo, no solo lleva consigo el estigma de su ilegitimidad de origen, sino que en sus disposiciones todavía subsisten, aquí y allá, sedimentos autoritarios, que se expresaron primero en los llamados “enclaves autoritarios” -eliminados el 2005- y que aún permean el funcionamiento institucional y, lamentablemente, se encuentran presentes en algunas dimensiones de nuestra cultura política. 

Resulta, por tanto, equivocado pensar el actual proceso constituyente como un período simple, de corta duración y de fácil gestión política. Lo dicho vale para cualquiera que sea el resultado del plebiscito, visto que quienes propugnan el rechazo a la propuesta de la Convención afirman que buscarán otro derrotero para formular una nueva Constitución, que a su juicio sería mejor. O sea, ganen unos u otros el proceso constituyente seguiría su curso.

En su Oficio a la Convención el Gobierno señala: “El impacto positivo que ofrece una nueva Constitución en la reconfiguración del orden jurídico, político y social estará fuertemente determinado por el adecuado diseño del proceso de transición, el que… dará garantías para que los objetivos de cambio se materialicen de manera adecuada, eficiente y eficaz, permitiendo contar con un marco jurídico y político estable”. Hace referencia a la gradualidad, el minimalismo de las normas transitorias, la responsabilidad fiscal para que los cambios sean sostenibles, la capacidad del aparato estatal y la necesaria continuidad de la función pública.

Ahora bien, por su parte la Convención se encuentra debatiendo las llamadas normas transitorias que debieran formar parte del texto que se plebiscitará. Sus deliberaciones han sacado a luz la complejidad de la transición constitucional, que comprende tanto disposiciones que difieren la vigencia de ciertas partes de la Constitución, como otras que tienen vigencia solo en el período que media entre su aprobación y la implementación completa del texto.

Dado que el actual artículo 142 de la Constitución afirma que la aprobación de la nueva Constitución deroga la vigente, como dice el Ejecutivo, sería necesario para “resolver este problema de potencial vacío normativo establecer una norma transitoria que derogue expresamente la Constitución actual, exceptuando aquellos capítulos o normas que se refieren a las materias cuya subsistencia transitoria se pretende o es deseable”. 

Pero también la transición supone la dictación de numerosas leyes habilitantes que lo hagan posible, sin las cuales muchos preceptos constitucionales quedarían suspendidos en el aire. Así lo reconoce el Ejecutivo expresamente y por ejemplo, propone: “En relación al proceso legislativo propuesto, se recomienda postergar la aplicación de la totalidad de las normas referidas al Poder Legislativo hasta el inicio del funcionamiento del nuevo Congreso de Diputadas y Diputados y la nueva Cámara de las Regiones, exceptuando de dicha vigencia diferida las normas sobre quórums exigibles para la aprobación de las leyes, materia en la que se sugiere que la nueva norma constitucional produzca efectos desde su publicación (regiría in actum)”.

El punto polémico aquí es el cambio de los quórum. Mientras no se dicten esos cuerpos legales las instituciones nuevas no podrían entrar a funcionar. Recordemos lo sucedido con las Asambleas Provinciales y los Tribunales contencioso administrativos creados por la Constitución de 1925 y que nunca existieron en la realidad. 

De una primera lectura de la propuesta tal cual la conocemos hasta ahora calculo que al menos 50 leyes deberían ser transformadas y algunas de manera sustancial. El derecho vigente seguiría en pie en materias tan sensibles como la salud, el medio ambiente, la educación y la seguridad social; se podrían multiplicar los litigios judiciales porque los abogados alegarían que muchas de las normas legales actuales serían contrarias a los nuevos principios constitucionales (que sí estarían vigentes), dándole un papel decisivo a la magistratura en la resolución de estas antinomias, alegando una derogación tácita, pero todo ello luego de largos juicios y sin que las sentencias tuvieran efectos generales, salvo las de la Corte Constitucional pronunciadas sobre la inconstitucionalidad de las leyes. Pero sí así se determinara sin que se hubieran dictado las normas de reemplazo, se generarían graves problemas sociales y económicos provocados por un vacío jurídico. En el oficio mencionado del Ejecutivo se reconoce la existencia de este dilema y se pronuncia en favor de la exigencia de innovaciones legislativas o reglamentarias, según el caso, para que los cambios sean posibles, mientras siguen vigentes las leyes dictadas con anterioridad.

No sería conveniente ni lógico que la transición constitucional fuera piloteada por los jueces. No es su tarea. El poder político no puede abdicar su responsabilidad.

Guste a no, todas miradas se volverán sobre el Parlamento actual, que debería asumir la ingente tarea de dictar las nuevas leyes que la Constitución requiere para poder funcionar, tanto en lo relativo a los órganos estatales (nacionales, autónomos y regionales) como en la implementación de las políticas públicas en el campo económico y social. Ello supone un proceso deliberativo, que probablemente tome un tiempo mayor que el actual Congreso y cuyo desarrolló influirá en las elecciones políticas futuras.

El problema político mayor -un dato de la causa- es que el Parlamento actual tiene una composición diferente a la de la Convención Constitucional. Aunque originado poco tiempo después que ella, la ley electoral dejó fuera a los movimientos sociales independientes que se hicieron presente en forma inesperada y bulliciosa en la Convención, y el electorado se inclinó más hacia los sectores de derecha, incluso dándole una representación al recién creado Partido Republicano.

En el actual Congreso ningún conglomerado tiene mayoría por sí solo. Ni siquiera las dos alianzas que sustentan al actual gobierno. Eso significa que la implementación del cambio constitucional va a ser sometido a un nuevo escrutinio y que no se puede descartar que en esa instancia se introduzcan modificaciones al texto ratificado en el plebiscito. 

Por este desajuste político entre Convención y Parlamento ha surgido la propuesta que si en el Parlamento no se alcanzara en los plazos fijados por las disposiciones transitorias a dictar ciertas leyes habilitantes, pudiera en esa eventualidad el Presidente hacerlas efectivas mediante decretos con fuerza de ley. Se trata de una idea avanzada primero por el Contralor Bermúdez referida a ciertas adecuaciones administrativas y luego hecha suya por algunos convencionales y autoridades del gobierno. 

Ello supone un desconocimiento de la naturaleza de los cambios constitucionales, de su complejidad y necesaria gradualidad. Pero, además, contiene una visión autoritaria, como si La Moneda pudiera dictar a su antojo el rumbo del país haciendo caso omiso al equilibrio de poderes y al entramado institucional que da sustento a la democracia. No lo logró ni siquiera la dictadura que concentraba todo el poder. 

Cabe aquí recordar las exhortaciones del Presidente Boric a que la propuesta constitucional fuera amplia y no partidista, lograda con el mayor consenso posible. Luego de un plebiscito de resultado incierto, esa intuición presidencial cobra más valor. La posible implementación de la nueva Constitución debe ser tarea de todos, acompañada de un proceso de deliberación política amplio, sin exclusiones, y cuyo escenario decisivo debe ser el parlamento actual y futuro. 

Por eso no resulta extraño que los Presidentes de ambas Cámaras hayan manifestado su parecer contrario a la propuesta.

El proceso constituyente no termina el 4 de septiembre y si triunfara el apruebo, cubrirá este gobierno y probablemente el próximo, al menos.

Cabe, entonces, descartar la idea que el tránsito constitucional pudiera hacerse a punta de decretos leyes.

La idea además de inconducente es contraproducente para los partidarios del Apruebo. Todas las encuestas muestran que hay un porcentaje de personas que todavía no han decidido su voto. Si se llegara a proponer que La Moneda tuviera ese poder omnímodo, es probable que muchas personas se inclinaran por el Rechazo recelosas de que un sector pudiera imponer su visión sobre el curso del proceso político.

Otro planteamiento cuestionable es la formación de una Comisión de Implementación de la Nueva Constitución designada por el Ejecutivo, cuya competencia queda poco clara. Si fuese necesaria una instancia de esa naturaleza, su composición debería ser definida por el Gobierno y el Congreso en conjunto. Así se evitaría la preeminencia de un enfoque unilateral en su funcionamiento.

El tránsito efectivo a un nuevo orden constitucional supone no menos sino más democracia y es enemigo de la impaciencia y la precipitación. Cada sector tiene derecho a decir su palabra y a participar en su diseño.

 *José Antonio Viera-Gallo – Abogado y exministro

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