El Senado pasará a tener, el 11 de marzo de 2022, 50 miembros y, de forma bastante salomónica, tendrá 25 senadores de izquierda o centroizquierda, y 25 de derecha o centroderecha. No obstante, e irónicamente, el hecho de ofrecer una mirada equilibrada entre dos visiones está lejos de ser una fortaleza, y puede ser su maldición: para nadie es sorpresa que la Convención Constitucional tiene un marcado sesgo hacia la izquierda y si ya antes de las elecciones había voces que abogaban por un Congreso unicameral, el hecho de que la futura oposición a Boric haya conseguido la mitad de los escaños sólo le ha dado más fuerza al requerimiento. Duro revés para una cuerpo legislativo que puede ayudar al entendimiento en tiempos de fuerte polarización.
La verdad es que esta fiebre por el unicameralismo no es nueva, y por tanto, no sorprende mucho el apoyo que pueda concitar en la Convención. La misma Asamblea es un órgano unicameral y es obvio que los convencionales piensen que si ellos pueden emitir un texto constitucional, una sola cámara también puede hacer lo suyo con las leyes y las futuras reformas constitucionales. Además está —por cierto— el tema del costo monetario de tener que mantener dos cámaras, y la creencia popular de que las leyes se demoran por tener que pasar por una doble, o a veces triple, lectura (se ignora que la inmensa mayoría de los proyectos duermen en el Congreso por falta de una agenda que los impulse, y no porque el trámite sea muy largo o engorroso). Pero a mi juicio, el mayor problema subyacente por el hecho de tener dos cámaras, y dos cámaras tan similares, son los llamados “proyectos cruzados”, es decir, cuando la Cámara y el Senado están discutiendo y votando proyectos paralelos, sobre un mismo tema, al mismo tiempo. El caos se produce cuando cada rama aprueba su propio proyecto y la envía a la otra rama; ahí cada una se puede negar a estudiarla, para potenciar la que ya aprobó, y que ha surgido desde su propio seno. Es lo que sucedió, por ejemplo, con la ley que impide suspender los servicios básicos por no pago, durante la pandemia. Diputados y senadores presentaron proyectos de forma simultánea, los que no se podían refundir por estar en distintas sedes legislativas. Fue necesaria una Comisión Mixta para conseguir armar un proyecto común entre ambas ramas. Un despropósito, por donde se le mire.
¿Es eso condición suficiente para dejar de contar con una segunda cámara? Por ningún motivo. Es cierto que el proceso bicameral necesita algunos ajustes y modernizaciones (suena irrisorio, pero la ley que creó el matrimonio civil, hace casi 150 años, se aprobó en términos bastante similares a como se tramitan hoy los proyectos), pero dejar de contar con una segunda cámara sería, a todas luces, un remedio harto peor que la enfermedad. El Congreso Bicameral no sólo ha sido históricamente una institución de prestigio en Chile, sino que además puede ayudar a evitar desenfrenos de una cámara, por contar con una mayoría circunstancial. Pero para eso es necesario que se den dos circunstancias que hoy se dan en Chile, aunque de forma parcial: distintas funciones y distinta conformación. Por algo Sartori dijo alguna vez que dos cámaras ven mejor que una sola, pero si las dos ven lo mismo, no sirve de nada.
En base a todo lo anterior, la Convención tiene la posibilidad de “salir jugando”, como en el fútbol: en vez de eliminar el Congreso Bicameral, provocar una profunda diferenciación, y con ello, modernizarlo. Es verdad que hoy la Cámara y el Senado difieren en algunas funciones (la primera tiene la función fiscalizadora, y el segundo participa en nombramientos), pero a nivel legislativo, siguen siendo cámaras espejo. Y a nivel de conformación, la última reforma electoral disminuyó la diferenciación, confluyendo hacia una incipiente pero marcada mimetización.
Para ello, propongo brevemente tres ideas que se pueden plantear en la Convención: primero, para que el bicameralismo sea realmente funcional y efectivo, es necesario que ambas cámaras obedezcan a lógicas electorales distintas. Hoy varios hablan —dentro y fuera de la Convención— de una Cámara de Diputados que represente a la población (es decir, más diputados en las zonas con más habitantes) y un Senado que represente a los territorios (o sea, igual número de senadores por región, independiente de su demografía). Este modelo, calcado al congreso norteamericano, permitiría dar la debida representación a las zonas extremas y menos pobladas, pero manteniendo también un criterio de justicia poblacional en la otra cámara.
En segundo lugar, tal como propuso recientemente Ximena Rincón, el Senado debería establecerse por regla general como la cámara revisora, pero con reglas distintas a las actuales; no debería revisar la idea de legislar ni la admisibilidad (para acelerar un poco el proceso) sino simplemente confirmar o modificar el articulado ya aprobado por la Cámara. Y si la Cámara no está de acuerdo con los cambios, podría conformarse una Comisión Mixta como en la actualidad, o permitir que la Cámara insista en su versión original con un quórum de dos tercios, por ejemplo. Y ojo:si el Senado representa a las regiones, me parece que lo natural es que, en aquellos proyectos de ley ligados al desarrollo regional, o a la creación de nuevos territorios administrativos, se invierta la regla, y sea el Senado la cámara de origen.
Finalmente, creo que se debe mantener la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en todo aquello que diga relación con gasto público (la billetera fiscal debe seguir en Teatinos 120), pero en el resto de las cosas, puede ser buena idea empoderar a los parlamentarios, y otorgarles a ellos la iniciativa exclusiva de las mociones. Es decir, se podría impedir que el Ejecutivo pueda presentar proyectos en los que “compite” en autoría con los parlamentarios. Esto puede ayudar a emparejar la cancha hacia el Congreso y empoderar más a los parlamentarios, permitiendo con ello consagrar el ideal de un presidencialismo más atenuado. Y sin tener que sacrificar el Senado para ello.