Luego de la alta participación ciudadana en el último plebiscito, se ha formado un amplio consenso en favor de restablecer el sufragio obligatorio. Con 25 votos a favor, 14 votos en contra y 1 abstención, el Senado respaldó en general el proyecto de reforma constitucional, en segundo trámite, que busca restituir la obligatoriedad del voto, el que fuera aprobado por la Cámara de Diputados el año pasado. A petición de diversos partidos políticos, el Gobierno le ha colocado urgencia a la iniciativa.
Se trata, sin duda, de una noticia importante. En la democracia de masas el voto es la forma en que se ejerce la soberanía. La democracia directa -una suerte de autogobierno- sólo fue posible en ciudades-estado con un cuerpo electoral reducido. Incluso en esos casos también se elegían ciertas autoridades por plazos breves, transcurridos los cuales el poder volvía a la asamblea de ciudadanos. Los pensadores griegos clásicos desconfiaban de los sistemas electorales y se inclinaban por el sorteo.
En las sociedades modernas la democracia sólo puede ser representativa, es decir, fundada en la elección de las autoridades. El desarrollo de la digitalización todavía no ha llegado al punto de inaugurar una nueva etapa de participación directa de los ciudadanos. Es posible que en un futuro no lejano se creen instituciones nuevas fundadas en el avance tecnológico. Hoy no contamos con los elementos conceptuales suficientes para imaginar ese salto cualitativo.
Por eso el diseño del sistema electoral sigue siendo de vital importancia para revitalizar el principio de representación. Y la naturaleza del voto es un elemento básico. La votación es la principal herramienta de los ciudadanos para garantizar que las políticas gubernamentales representen sus formas de pensar y sus intereses y responsabilicen a los gobernantes.
Inscripción voluntaria, voto obligatorio
La herencia de la dictadura estuvo marcada por un intento de restringir el cuerpo electoral colocando una serie de cortapisas administrativas. Luego de destruir los registros electorales en 1973, el 1 de octubre de 1986 entró en vigencia la Ley 18.556 que creó el Servicio Electoral de Chile y el 25 de febrero de 1987 se reabrieron los registros electorales, por lo que nuevamente los chilenos debían inscribirse en las Juntas Inscriptoras para poder participar de las votaciones. Sin embargo, se estableció un sistema arrevesado que contemplaba la inscripción voluntaria en los registros electorales y el voto obligatorio. La idea era desincentivar la participación exigiendo al ciudadano concurrir personalmente a las oficinas del SERVEL para realizar la inscripción. Ese servicio abría los registros sólo en los primeros 7 días de cada mes y los 90 días anteriores a una elección; además, el horario de atención al público era restringido y la red de oficinas no era extensa.
Se establecía así un inusual sistema que combinaba inscripción voluntaria con obligatoriedad del voto (artículo 35 de la Ley 18556), sin contemplar ninguna sanción para quien no se inscribiera en los registros electorales. Como afirma Patricio Navia, se creaban dos tipos de ciudadanos: los inscritos y los no inscritos.
Por eso, ante el plebiscito de 1988 el gran esfuerzo político de los opositores a Pinochet fue llamar a los ciudadanos a que concurrieran masivamente a inscribirse, lo que felizmente se logró gracias a la importancia de la decisión que estaban llamados a tomar: la continuación de Pinochet en el poder o la convocatoria a una elección presidencial competitiva.
Inscripción automática, voto voluntario
Con el correr del tiempo, sobre todo cuando la transición a la democracia empezó a funcionar con bastante normalidad, los jóvenes dejaron de inscribirse en los registros electorales. Así se fue acumulando un porcentaje significativo de la población que no participaba en las elecciones, pero cuya abstención no quedaba registrada en los resultados electorales. Se produjo así un envejecimiento del padrón electoral: en 1988 los menores de 30 años eran un tercio, mientras que en el 2001 ese porcentaje se redujo a un 13%. Además, los no inscritos fueron aumentando hasta alcanzar cerca de 4 millones.
Para remediar este problema Ricardo Lagos planteó sin éxito poner término a este sistema anómalo en la Constitución el 2004. El cambio más significativo se produjo con la Ley 20.568 del 2012 que estableció la inscripción automática al cumplir 18 años, la que fue precedida por una reforma a los artículos 15 y 18 de la Constitución el año 2009. Para lograr que el padrón electoral coincidiera con el cuerpo electoral real, se estableció el voto voluntario. Fue la única forma de alcanzar el alto quórum requerido para aprobar la inscripción automática. Las opiniones estaban divididas: la derecha exigía el voto voluntario, mientras que en la Concertación había partidarios tanto de la obligatoriedad como de la libertad de sufragio.
Una reacción frente a la alta abstención
Han pasado 10 años de vigencia de la Ley 20.568 y las opiniones actuales han evolucionado a partir del hecho que la sola inscripción automática no ha incentivado la participación electoral, la cual se ubica en torno a la mitad del cuerpo electoral habilitado para sufragar. Si bien existe una tendencia universal a la abstención, entre nosotros el fenómeno es particularmente agudo. Efectivamente, el nuevo sistema de inscripción automática y voto voluntario debutó en las elecciones municipales de 2012. Con una alta abstención: los votantes efectivos apenas bordearon el 40% del universo electoral; es decir, tan solo 5.495.929 personas sufragaron (casi un millón y medio menos que en las municipales de 2008, en las cuales estaba en vigencia el sistema de inscripción voluntaria y voto obligatorio). Esta tendencia se ha mantenido hasta ahora.
Algunos especialistas sostuvieron además que el voto voluntario tenía un signo clasista, pues favorecería la participación de los sectores más acomodados de la población. La literatura es amplia y variada en favor del voto voluntario u obligatorio; unos apelan a la libertad personal y otros a la responsabilidad cívica.
El cambio que se ha producido entre los partidos políticos obedece a mi juicio a la preocupación por la reiterada alta tasa de abstención pese a la introducción de la inscripción automática, la que contrasta con la amplia participación en el último plebiscito donde se prescribía el voto obligatorio.
Si se llega a aprobar el voto obligatorio es importante que se mantenga la inscripción automática y se piense bien el tipo de sanción a imponer a quienes no concurren a votar. La experiencia indica que reiteradamente, luego de una elección, se han dictado leyes de amnistía porque los Juzgados de Policía Local no estaban en condiciones de tramitar un numero tan elevado de causas.
De establecerse una multa, podría ser proporcional al ingreso promedio de la comuna del votante y cobrada en forma administrativa. También se podría pensar en incentivos positivos a sufragar, como por ejemplo tener un día feriado de trabajo o bien recibir algún beneficio para quienes no cuenten con un trabajo estable o para los jóvenes. Cabe analizar el caso de Colombia donde existen diversos incentivos positivos.
La importancia de revisar el sistema electoral
No hay que olvidar que el abstencionismo tiene causas culturales más profundas ligadas a la apatía y falta de confianza en el sistema político y las autoridades, muchas veces relacionadas con experiencia de casos de corrupción o abuso de poder. Se manifiesta así la indiferencia hacia las diversas alternativas electorales. Bobbio distinguía, entonces, entre abstencionistas votantes y no votantes, según si la motivación era el rechazo o la indolencia y apatía. En todos ellos se produce una desvinculación sicológica entre el derecho a votar y el deber de ejercerlo. Un porcentaje significativo de quienes se abstienen lo hacen porque no ven ningún efecto entre el acto de votar y su vida cotidiana. Piensan que es común que los líderes políticos durante temporadas de campañas electorales tengan propuestas llamativas que una vez elegidos olvidan y se dedican a trabajar por sus intereses particulares. Es el mal de la demagogia que suele corroer la democracia.
El actual debate sobre el tipo de voto demuestra que la sociedad evoluciona y aprende de su experiencia. Debiera además proyectarse hacia otros aspectos del sistema electoral para favorecer la existencia de partidos nacionales sólidos y estables y desincentivar la dispersión del voto. La composición de la Convención nos deja una lección importante. Luego de zanjado el debate constitucional se impone una revisión más amplia del sistema electoral, preservando los aspectos que funcionan bien y garantizan su legitimidad y prestigio.
*José Antonio Viera-Gallo es abogado y ex ministro.