Marisol Peña: “Si no se cumple el fallo de San Antonio, pueden ser acusados constitucionalmente tanto el Presidente como los ministros”

La Corte de Apelaciones de Valparaíso fijó para el 27 de febrero el inicio del desalojo de la megatoma de San Antonio. A cuatro días de la fecha clave, aún no hay claridad sobre cómo el gobierno pretende hacer cumplir la resolución judicial, y más bien tienen sus expectativas puestas en la reunión que se llevará a cabo hoy, en la que el ministro de Vivienda Carlos Montes y el subsecretario del Interior, Luis Cordero, buscarán convencer a los propietarios que vendan el terreno a los ocupantes organizados en cooperativas. 

Y si bien ahora se trabaja a contrarreloj, la decisión de la Corte Suprema –que ratificó un fallo de la Corte de Valparaíso de junio 2023–, ocurrió en marzo de 2024. Entonces dio seis meses para que se concretara el desalojo. Ha pasado casi un año desde entonces. 

El 5 de febrero la corte de apelaciones se negó a suspender la medida tras una petición de la Delegación Presidencial Regional de Valparaíso y la Municipalidad de San Antonio. Y es que el 31 de enero, cuando se vencía la segunda prórroga otorgada por la Justicia, las autoridades regionales reconocieron que no estaban en condiciones de cumplir con lo mandatado por la Suprema. 

Sin embargo, esta no es la primera vez que el Ejecutivo actúa con reticencias a cumplir las disposiciones de los tribunales. Por ejemplo, el 9 de diciembre de 2024, el Primer Tribunal Ambiental anuló el rechazo del Comité de Ministros al proyecto minero Dominga y otorgó un plazo de 15 días para que la instancia volviera a reunirse; pero los 15 días pasaron y no fue hasta el 8 de enero de 2025 que se encontraron.

No obstante, no cumplieron plenamente con lo ordenado por el tribunal y el pulso tuvo un nuevo episodio esta semana, cuando el Primer Tribunal Ambiental ordenó una nueva reunión de los ministros para la aprobación ambiental del proyecto.

Yendo más atrás en el tiempo, también está el caso de las prórrogas al fallo por la tabla de factores aplicada por las isapres en la que se dilató lo resuelto por la Suprema para dar más tiempo a la tramitación en el Congreso de la ley corta. La decisión del máximo tribunal fue en noviembre de 2022; en mayo de 2023 hubo una primera prórroga –mismo mes en que el gobierno ingresó el proyecto de ley– y la segunda fue en octubre del mismo año. Finalmente esta ley fue publicada en el Diario Oficial el 24 de mayo de 2024. 

Peña si se incumple el desalojo: “Es evidente que el gobierno estaría en desacato”

Con estos antecedentes en cuenta, Marisol Peña, directora del Centro de Justicia Constitucional de la Universidad del Desarrollo y expresidenta del Tribunal Constitucional, subraya que “el cumplimiento de las resoluciones judiciales es uno de los elementos claves del Estado de Derecho”.

En conversación con El Líbero, la abogada advierte que en el caso de San Antonio “hay un desconocimiento abierto de la resolución judicial y un intento confesado, explícito, de dilatar el cumplimiento de la sentencia respectiva. Entonces, efectivamente, está llevando el gobierno a una situación de conflicto entre el Poder Ejecutivo y la Justicia que es muy grave”.

–Hay varios casos en los que el gobierno se ha resistido a cumplir resoluciones de la Justicia. ¿Qué opinión tiene de la manera en la que se están relacionando el Ejecutivo y el Poder Judicial?

–Conviene preguntarse por qué llegamos a este tipo de situaciones. ¿Por qué llegamos a fallos judiciales incumplidos donde se dilata el cumplimiento de una orden emanada de los tribunales y cuyo objeto es el amparo de derechos fundamentales, como el derecho a propiedad, o el derecho a la protección de la salud, en los casos que hemos estado analizando? Existen necesidades sociales evidentes de las cuales el gobierno, fundamentalmente, no se está haciendo cargo. No digo que el gobierno sea el único responsable porque el gobierno es colegislador con el Congreso Nacional, pero el gobierno, particularmente el Presidente de la República, tiene iniciativa exclusiva de ley en importantes materias que tienen que ver con gasto público, seguridad social, tributarias. ¿Qué es lo que ocurre? Cuando la gente siente que no se están solucionando sus problemas recurre a los tribunales de justicia y, en el fondo, lleva la resolución de políticas públicas insatisfechas a los tribunales, no siendo esta la labor prioritaria de los tribunales. Los tribunales existen para resolver conflictos jurídicos y para amparar los derechos de las personas, pero no para hacer políticas públicas en defecto de los órganos colegisladores. 

Dicho esto, entonces, se dictan los fallos judiciales pertinentes y estos fallos suelen ser criticados porque hacen políticas públicas, como en el caso del fallo de la Corte Suprema que ordenó los reembolsos a los afiliados respecto de las cantidades que habían sido percibidas en exceso, hace ya unos dos, tres años atrás. Hay que entender cuál es la razón por la cual estos fallos judiciales se dictan: los tribunales deben actuar. En primer lugar, porque tienen el deber de inexcusabilidad. Un juez, cuando se le somete un asunto, no puede decir ‘yo no lo resuelvo porque no es de mi competencia o porque no hay normas jurídicas que me permitan darle una solución a este asunto’. Los tribunales lo resuelven, pero al resolverlo, indudablemente, aunque sea a propósito de un caso particular, como el propietario de este amplio terreno, donde se encuentra situada la toma de San Antonio, lo hacen en la perspectiva de la defensa de los derechos fundamentales, en este caso el derecho de propiedad. Y sucede que los tribunales conocen, resuelven, pero hay una tercera etapa del ejercicio de la jurisdicción que consiste en hacer ejecutar lo juzgado. Al final del día la fuerza pública no puede dar cumplimiento a los fallos porque entre medio aparece el gobierno ofreciendo soluciones de política pública tardía, que no fue capaz de ofrecer oportunamente, al punto que se habría evitado probablemente que este propietario recurriera a los tribunales. Esto que acabo de explicar es la raíz del problema de por qué los fallos judiciales no se cumplen. Primero, porque inciden en políticas públicas y, segundo, porque cuando se resuelve finalmente el asunto se impacta en una política pública en la que queda en evidencia que el gobierno de turno no ha sido capaz de actuar. 

–Si llegara a cumplirse el plazo del 27 de febrero y no se realiza el desalojo, ¿el gobierno puede ser declarado en desacato? 

–A mí me parece que sí, porque la Constitución que está actualmente vigente en Chile señala que los tribunales para ejecutar sus resoluciones pueden impartir órdenes directas a la fuerza pública, en este caso a Carabineros para proceder al desalojo correspondiente, y que además no le corresponde a esa fuerza pública, a esos mismos carabineros, entrar a cuestionar cuál es la razón por la cual se está disponiendo la medida, que ha sido ordenada por un fallo judicial. Por lo tanto, los obstáculos que pueda levantar el gobierno al cumplimiento de lo juzgado, en este caso preciso, al desalojo vía fuerza pública de la toma en San Antonio, nos retrotraen a tristes momentos de la democracia chilena. Me refiero al período de la Unidad Popular, entre 1970 y 1973, donde los fallos judiciales para poder ejecutarse tenían que comunicarse primeramente a la autoridad política de turno. Es decir, a los gobernadores o intendentes, que en este caso equivalen a los delegados presidenciales en las regiones o bien a los gobernadores elegidos directamente por la ciudadanía. Y precisamente la Constitución actual, la de 1980, para evitar esas tristes situaciones en que muchos fallos judiciales quedaron incumplidos y donde el gobierno evidentemente incurría en desacato, incluyó esta disposición en que la fuerza pública está obligada directamente por el tribunal a cumplir el fallo judicial sin que le corresponda cuestionar la legalidad, la juridicidad o la pertinencia de la medida. Por lo tanto, en resumen, es evidente que el gobierno estaría en desacato. Y me permito agregar que si la preocupación del gobierno es ¿cuál va a ser el destino de esas familias? Pues lo que le corresponde al gobierno es buscar una solución alternativa, pero no al desalojo. Lo que hay que hacer en derecho a partir de ese fallo es restituir a su propietario, sin cuestionamientos de ninguna naturaleza, el terreno que tiene bajo su propiedad. 

La otra pregunta que surge: ¿por qué el gobierno recién hoy día se está preocupando de ofrecerle a ese propietario la compra de los terrenos a través de una suerte de cooperativas constituidas por los pobladores de la toma? ¿Por qué esto no lo hizo hace mucho tiempo atrás? No es el momento para preocuparse de este tipo de soluciones alternativas. Esa solución no soluciona el cumplimiento del fallo. La única solución posible es que esas personas sean desalojadas y reubicadas en algún otro lugar que el gobierno destine. Para eso tendrá que averiguar a través del Ministerio de Bienes Nacionales qué terrenos fiscales son susceptibles de ser ocupados y ayudar a la instalación con todo lo que resulte pertinente, es decir, redes de luz, de alcantarillado, para el agua potable, etc. Pero no incumplir el fallo de los tribunales.

«Al final del día la fuerza pública no puede dar cumplimiento a los fallos porque entre medio aparece el gobierno ofreciendo soluciones de política pública tardía, que no fue capaz de ofrecer oportunamente, al punto que se habría evitado probablemente que este propietario recurriera a los tribunales».

–¿Y qué pasa si efectivamente lo incumple y queda en desacato? ¿Esto le traería alguna consecuencia?

–Es una consecuencia que conduce, creo yo, inevitablemente a la responsabilidad política. Y esto significa remitirse al artículo 52 de la Constitución, en virtud del cual pueden ser acusados constitucionalmente tanto el Presidente de la República como los ministros de Estado por infringir la Constitución y las leyes que ellos al momento de asumir el cargo han jurado respetar. De tal manera que, a mi juicio, se configuraría una causal de acusación constitucional prioritariamente respecto del ministro de la Vivienda, que es el que tiene que ver con la solución habitacional alternativa para estas personas y en última instancia una responsabilidad política que incluso podría llegar a afectar al Jefe del Estado.

“No hay algo más contrario al Estado de Derecho que incumplir las resoluciones judiciales”

–Me mencionó que esto le recuerda a la UP, ¿conoce otros casos en que se haya dado este tipo de incumplimientos de decisiones judiciales en gobiernos posteriores a la vuelta a la democracia?

–No recuerdo que esto haya sido así, porque el cumplimiento de las resoluciones judiciales es uno de los elementos claves del Estado de Derecho. Todo parte de la base de que la principal función de los tribunales o de los jueces en general es dar efectiva garantía a los derechos de las personas. Usted no puede encontrar algo más contrario al Estado de Derecho que, por un lado, interferir en la independencia de los tribunales y, en segundo lugar, incumplir las resoluciones judiciales. Yo no tengo recuerdos de gobiernos en democracia, por lo menos no se me viene ahora a la mente, de ningún color político que hayan incurrido en este tipo de situaciones tan extremas. Por el caso Dominga, las mismas fuerzas políticas que hoy día están en el gobierno dedujeron una acusación constitucional contra el presidente que en ese momento era Sebastián Piñera. Lo que esperamos los chilenos es que no existan dobles estándares (…). 

«Lo que hay que hacer en derecho a partir de ese fallo es restituir a su propietario, sin cuestionamientos de ninguna naturaleza, el terreno».

–Hemos mencionado el caso Dominga, el de San Antonio, el de las isapres. Viendo la generalidad de estos tres casos, ¿le parece que puede haber una resistencia del gobierno a cumplir las sentencias judiciales?

–No me atrevería a decir que esto sea una tendencia. Sería muy grave reconocerlo así, sería muy grave por lo que acabo de decir, porque significa el socavamiento de un principio básico del Estado de Derecho. Por lo tanto, a mí me cuesta reconocer de parte del gobierno una tendencia, es decir, que haya deliberadamente un propósito de estar incumpliendo los fallos judiciales que no le son favorables. Pero ciertamente, en la medida que se empiezan a replicar los ejemplos y empiezan a aumentar, creo que cualquier persona, cualquier chileno, cualquier chilena, tiene derecho a preguntarse qué está pasando, por qué se incumplen las resoluciones judiciales que aparentemente no son favorables a los intereses políticos del gobierno de turno. Eso es gravísimo aquí, como en cualquier país del mundo. El caso latinoamericano más grotesco es el caso venezolano, que tiene que ver precisamente con esto, con el momento preciso en que los fallos de los tribunales empiezan a ser desconocidos. Y de ahí en adelante viene un segundo paso, que suele ser la manipulación de los nombramientos judiciales. Es decir, el gobierno político de turno para evitar decisiones judiciales que no le son convenientes o que no le son favorables, trata de manipular los nombramientos que son de su razón. Eso fue precisamente lo que ocurrió en Venezuela, donde fue desmantelada la Corte Suprema para colocar gente que es absolutamente proclive al gobierno de Nicolás Maduro. Estoy hablando precisamente del caso más grotesco de infracción al Estado de Derecho que tenemos en América Latina. Y, por cierto, yo creo que ningún chileno, ninguna chilena, quisiera que llegáramos a ese extremo en nuestro país.

“El gobierno está llevando a una situación de conflicto entre el Poder Ejecutivo y la Justicia que es muy grave”

–¿Pero se podría pensar que el gobierno está llevando las cosas a un conflicto entre poderes del Estado, un conflicto entre el Ejecutivo y el Poder Judicial?

–Ciertamente hay una reticencia evidente, porque hay un desconocimiento abierto de la resolución judicial y un intento confesado, explícito, de dilatar el cumplimiento de la sentencia respectiva. Entonces, efectivamente, está llevando el gobierno a una situación de conflicto entre el Poder Ejecutivo y la Justicia que es muy grave. Además, porque el artículo 76 de la Constitución señala que ni al Presidente de la República ni al Congreso le corresponde revisar los fallos judiciales, cuestionar sus fundamentos. En consecuencia, eso viene a reafirmar la tesis de que cuando al gobierno, del corte político que sea, se le impone el cumplimiento de un fallo, aunque no sea de su agrado, lo único que tiene que hacer es cumplirlo.

–¿Y cómo quedan el Estado de Derecho y la democracia cuando se enfrentan dos poderes del Estado?

–Muy lesionada porque para estos casos no hay órgano resolutor de ese conflicto. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional puede resolver los conflictos que se susciten entre juzgados y la fiscalía; y el Senado también resuelve otro tipo de competencia entre la Contraloría y los tribunales ordinarios de justicia. Pero en Chile no hay un órgano que pueda resolver este tipo de competencia y que pueda disponer, digamos así, de una suerte de cumplimiento forzoso. Porque al propio tenor de la Constitución no es necesario que ese órgano dirimente exista, puesto que la Constitución, como he dicho, señala que ni la fuerza pública puede cuestionar y simplemente le corresponde cumplir la orden judicial tal y como emana de la sentencia.

“Más que incapacidad del gobierno, yo creo que es falta de voluntad política, falta de pertinencia, falta de previsión”

–Una columna de Carlos Peña publicada en El Mercurio, por el desalojo de la toma en San Antonio, habla de “la incapacidad y la incompetencia de quienes tuvieron tiempo de sobra para prever una solución”. ¿Cree que esto es un tema de incapacidad o más bien de voluntad política?

–Yo creo que son dos cosas que en este caso se confunden. Siempre para mí el tema de capacidad tiene que ver con el juzgamiento del mérito de lo que está detrás de una determinada decisión. Por lo tanto, prefiero decir que en este caso ha habido falta de voluntad política de proveer una solución anticipada al punto que ante la desesperación de no encontrar una solución por los conductos regulares, ese propietario del predio San Antonio, recurrió a los tribunales de justicia a pedirle a los tribunales de justicia que hagan lo que prioritariamente tienen que hacer, que es proteger los derechos de las personas conforme están asegurados en la Constitución y en los tratados internacionales de derechos humanos. En consecuencia, más que incapacidad del gobierno, yo creo que es falta de voluntad política, falta de pertinencia, falta de previsión. Y eso es algo que es muy grave en el tomador de decisiones. El tomador de decisiones siempre debe estarse anticipando a los problemas y no solamente actuando en forma reactiva. ¿Recuerda usted toda la crítica que generó, por ejemplo, el tema del mega incendio del año pasado en la quinta región de Valparaíso? ¿Cuál fue la gran crítica? ¿Por qué no hay un sistema adecuado de prevención de desastres naturales en Chile que evite consecuencias como las que pudimos ver en el incendio de Valparaíso? Entonces, cuando un gobierno no prevé las situaciones que efectivamente son fuentes de conflicto, lo único que cabe pensar es que ahí hay falta de voluntad política.

«Cuando al gobierno, del corte político que sea, se le impone el cumplimiento de un fallo, aunque no sea de su agrado, lo único que tiene que hacer es cumplirlo».

–Postergar, como se postergó lo de las isapres, o el caso de Dominga que lleva años entrampado, ¿hace que cumplir las sentencias sea más difícil?

–Espero que no lleguemos a esa conclusión general. Yo quiero pensar que todavía son casos puntuales y me parece que lo de los isapres es un tema un poco diferente porque si bien el gobierno se demoró en enviar el proyecto de ley, también hubo una discusión parlamentaria más larga de lo que se podría haber esperado para dar cumplimiento al fallo. Todos los medios de comunicación estaban preocupados de que se venía encima el plazo para el cumplimiento de los tres fallos que generaron la necesidad de los reembolsos y todavía no estaba dictada la ley corta. Entonces, me parece que en el tema de las isapres hay algo un poco distinto porque hay una responsabilidad común, compartida por los dos órganos colegisladores, tanto por el Presidente de la República como por el Congreso Nacional. Pero en el caso de San Antonio, de acuerdo con lo que yo he leído y me he podido informar, quien más se muestra renuente al cumplimiento del fallo judicial es el delegado presidencial, la persona que representa al Presidente de la República. Entonces, aquí es evidente que no hay responsabilidad compartida, la responsabilidad es íntegramente del Poder Ejecutivo.

–¿Lo que haga el gobierno en este caso puede sentar un precedente para el resto de las miles de tomas que hay en el país? 

–Depende. La resolución de los tribunales en materia de toma no ha sido exactamente unívoca, no ha ido en un mismo sentido. Hace un tiempo hubo una resolución de la Corte Suprema, respecto a una toma en Viña del Mar, donde se ordenó que el propietario llegara a una solución con las autoridades para el término de la toma ilegal. Y eso, en realidad, fue muy cuestionado. Sin ninguna intervención del Ejecutivo, ese fallo judicial fue tremendamente cuestionado porque, en el fondo, un propietario que está defendiendo su derecho a propiedad no tiene por qué verse obligado o compelido él a buscar solución para aquellos que de forma ilegal y por la fuerza se tomaron su terreno. ¿Por qué tiene que ir él, el propietario, a solucionarles la vida a quienes no hacen las cosas por los conductos regulares, sino que de forma contraria a la ley? Entonces, tenemos que ver más bien cómo evoluciona la jurisprudencia de los tribunales en esta materia. Esperemos que este sea un caso en el cual no se dé y no se configure en definitiva el desacato y el incumplimiento de un fallo judicial. Eso es lo que esperamos.