En la madrugada del jueves se aprobó en general gran parte del articulado respecto de la forma de estado, es decir, del modo en que se configura política y administrativamente Chile. Se aprobaron 28 de las 36 normas puestas en votación.
El principio propuesto consistió en el abandono del estado unitario, caracterizado por la fuerte centralización política, y una incipiente desconcentración administrativa, reemplazándolo por lo que se denominó un “Estado Regional”. Tanto vencedores como vencidos en la votación se desmarcaron de un “estado federal”, lo que llama la atención sobre el temor y prejuicios que existen con relación a este término.
El diseño constitucional distingue entre los estados unitarios y compuestos. Estos últimos adoptan distintas formas de configuración en las constituciones. El modelo clásico, comúnmente referido a un “federalismo puro”, con exponentes como Estados Unidos y Suiza, se caracteriza por establecer una unión de entidades políticas de forma igualitaria y simétrica. En otras palabras, se mantiene un estado central fuerte, pero cada unidad territorial posee iguales competencias, tiene autonomía para establecer su propio estatuto básico – equivalente a una constitución estatal—así como el ejercicio de competencias normativas y administrativas.
Pero el federalismo ha ido evolucionando en el mundo. Cada territorio tiene características propias en su composición étnica, territorial, económica e histórica. Por ello es que los procesos de descentralización durante la segunda mitad del siglo XX se caracterizaron por un “federalismo asimétrico” en el cual también hay una estructura central fuerte, pero las competencias de cada una de las unidades territoriales se diseñan de acuerdo a las necesidades políticas de mayor o menor autonomía de cada región, y según las desigualdades económicas y geográficas presentes.
”El Estado de las Autonomías” de España es fiel reflejo de este proceso que algunos denominan un “federalismo asimétrico”. Tal como se propone en el articulado aprobado en general en nuestro proceso constituyente, cada unidad territorial tiene fijado un número determinado de competencias, aquellas que le corresponden al estado central, y una cláusula de transferencia de competencias. Dicho de otro modo, la constitución permite la descentralización de cada unidad territorial, pero el nivel de autonomía de cada unidad dependerá de las competencias que cada comunidad fije en su estatuto. Como principios que ayudan en el desarrollo armónico del estado, se encuentran los de solidaridad, que obliga a las regiones con mayores ingresos a contribuir al resto de las unidades territoriales; y la coordinación, que impide la duplicidad de competencias, o que ni la estructura estatal ni las entidades territoriales dejen una función sin asumir.
Hay dos elementos de la votación de la Convención que requerirán mayor estudio. En primer lugar, definir el órgano representativo de cada región. La Convención rechazó en general la idea de contar con asambleas u órganos legislativos propios, y ello es un problema a la hora de hacer funcionar un sistema de estas características. ¿Cómo se aprobará el Estatuto de cada región? La asamblea, en tal sentido, es el órgano de representación que definirá el grado de autonomía y la organización interna, sin perjuicio de que se puedan limitar sus atribuciones para dictar leyes regionales (por ejemplo, aquellas que puedan establecer tributos o exenciones).
¿Dónde está el peligro de la votación de la Convención? La idea de un “Estado Regional”, o un “federalismo asimétrico” como el aprobado no parece ser el mayor peligro, tampoco a mi juicio la de asamblea regional que se rechazó. Más grave es la ausencia de cláusulas que eviten romper con la unidad estatal y el estado de derecho. El primero de ellos es que el Estatuto Regional se aprueba en la región, por su órgano representativo y con un referéndum regional. El modelo español, por ejemplo, exige una aprobación en la asamblea de la comunidad autónoma y su aprobación como ley en el Congreso. Con ello se impide que aspectos del Estatuto transgredan el carácter de Estado. Es decir, el modelo aprobado no exige una negociación política entre la región y el Congreso Nacional.
Un segundo punto es que no existe, fuera de lo que establezca la justicia constitucional, una cláusula que controle políticamente cualquier exceso a nivel local. En la Constitución española, por ejemplo (artículo 155.1) se establece un mecanismo que puede exigir el Gobierno, ya sea por solicitud del Presidente de la Comunidad Autónoma o con acuerdo del Senado. En el caso británico, en el conflicto en Irlanda del Norte el gobierno británico estableció lo que se denominó la “direct rule”, que implicó suspender la autonomía norirlandesa en varias ocasiones, siendo la más extensa el período entre 2002 y 2007. Tampoco existe una prohibición como la contenida en la Constitución española de proscribir una federación entre Comunidades Autónomas (artículo 145.1), dado que la prohibición de no ejercer “tutela entre entidades territoriales” (artículo 12 del texto aprobado) no alcanzaría a esta hipótesis. ¿Cómo se resolverían estas situaciones en Chile con el texto que se votó en los conflictos de la macrozona sur? El articulado aprobado en general no se hace cargo de ello.
En conclusión, la superación del estado unitario, todavía defendido por muchos, no debiera ser foco de preocupación. Existe una necesidad histórica de descentralización política – y no sólo administrativa—de la cual el modelo actual no es capaz de resolver. No hay que temer al federalismo, ni a esta versión de “federalismo asimétrico” denominado “Estado Regional”. Sí hay que mantenerse muy cauteloso de los mecanismos de seguridad que eviten espacios para la desintegración territorial, descontrol en la imposición de tributos, o el desprecio por el estado de derecho. Se trata de la otra cara de la moneda en este diseño de la unidad en la diversidad.