Esta es la primera columna de una serie que espero escribir en las próximas semanas acerca de la Reforma Tributaria (RT). Desde una perspectiva de economista, una buena propuesta de RT es aquella que recauda eficientemente, es simple de fiscalizar y todo ello lo hace en el contexto de distorsionar lo menos posible el proceso ahorro-inversión. En sus ejes centrales y más significativos, la RT no cumple estos requisitos y representa un retroceso.  

Hay dos aspectos relevantes del debate que requieren análisis desde la mirada de distintos expertos. El primero compete a los economistas y observadores del sistema general respecto a su diseño e impactos en el proceso ahorro e inversión. El segundo compete a los especialistas abogados y auditores tributarios, y dice relación con la simplicidad de fiscalizar y la eficiencia y justicia de las reglas de control anti-elusión. Una cosa es el diseño general del sistema y otra cómo se representa en la ley para cumplir sus objetivos. Este segundo aspecto trata de todo el detalle de los registros que se utilizan para fiscalizar el sistema y hacerlo en forma justa para los contribuyentes. 

La complejidad del sistema

Abordamos primero este segundo aspecto. ¿Están los objetivos del mensaje del Proyecto de Ley bien alineados con la mecánica de abonos y cargos a los diversos registros tributarios del sistema? Para insinuar una respuesta, un recuerdo de la discusión general de la RT del año 2014. En el debate de la RT de 2014 existió una campaña de bullying en contra de un simple registro contable tributario: el FUT. Fue el causante de todos los males. Tan falaz fue este debate, que al matar a la madre, solo se generó el nacimiento de muchos hijos del FUT.  Surgieron todo tipo de registros para poder controlar el complejo sistema de dos partes: integrado y semi-integrado. Ahora ocurre lo mismo. Nacieron muchos otros hijos para controlar el aún más complejo sistema dual desintegrado. Les presento a los hijos del FUT por si no los conocen: RUA, RDT, DDAN, RAI, SAC, STUT, FUR, UBET, RAP, para mencionar algunos.

Los expertos tributarios, abogados, auditores y asesores se devanan los sesos tratando de encontrar la equivalencia entre las imputaciones que indica la ley a los distintos registros y el espíritu y objetivos que persigue la ley. Nunca es así. Las imputaciones de la ley generan dobles tributaciones, exclusiones odiosas e imputaciones injustas de todo tipo. Mientras más complejo sea el sistema, menor la simplicidad de fiscalizar. En esta dimensión, el debate legal en el Congreso -pueden imaginarse- es incomprensible para los legisladores y técnicos menos expertos por igual, lo que lleva a que la discusión se vuelva en la superficie una verdadera torre de Babel, donde cada uno habla el idioma de sus asesores de confianza, sean expertos o no, y termina repitiendo los mantras más populares. En muchas ocasiones, la cuestión termina con un legislador preguntando si la forma que se imputan los registros favorece o no a los contribuyentes ricos. El debate tributario es muy especializado y la tentación de los no especialistas a opinar hace que el proceso legislativo sea extremadamente imperfecto. 

Es evidente que un sistema dual es muchísimo más complejo que un sistema único integrado, por lo que en esta primera dimensión, el proyecto de RT no pasa el test de simplicidad. Asimismo, la evasión y elusión es proporcional a la complejidad, por lo que un sistema tan complejo como el propuesto, con tanto registro y reglas de imputación, definitivamente abre más espacios de elusión que un sistema simple único. No comparto la pretensión de que el sistema dual propuesto es simple y reduce la elusión y evasión. Al contrario, la estimula, dadas las distorsiones que crea, sobre todo por la fuerte ruptura de la equidad horizontal. Es normal que los fiscalizadores supongan en general actividad elusiva en muchos casos en que existe todo el sentido económico y financiero. No es fácil lograr una Reposición Administrativa Voluntaria (RAV) favorable de parte del juez y parte que es el SII. Menos ganar el caso en los Tribunales Tributarios y Aduaneros (TTA). La complejidad trae injusticia tributaria y la actual RT es extremadamente compleja. Una buena norma anti-elusión -que ponga el peso de la prueba donde corresponde-, pocos registros en un sistema único y Declaraciones Juradas (DJ) a la hora de declarar, configuran un sistema superior, más eficiente, más fácil de fiscalizar. En esta dimensión, la RT propuesta da otro paso atrás, que se suma al paso equivocado dado en 2014.

Equidad horizontal

Respecto a la distorsión en el proceso ahorro-inversión, es decir, en el crecimiento, el tema de fondo es cuál es el sistema único que cumple este requisito. ¿Desintegrado o integrado? Muy importante que los colegas economistas académicos expertos tributarios, que los hay y muy buenos, que han realizado trabajos académicos profundos en el complejo tema tributario y que incorporan en su análisis el impacto en el proceso ahorro-inversión, lleven la voz fuerte de la academia. No es extraño que quienes elegimos el estudio de la economía aplicada tributaria desde el sector privado, con asesorías, con participación en los juicios entre el SII y los privados, que conocemos los detalles, nos entendamos mucho mejor con ellos que con colegas que conocen los temas en la superficie. 

En la elección del mejor existe mucho acuerdo a nivel internacional: el sistema integrado es más justo, pues genera la necesaria equidad horizontal indispensable para la simplicidad y la menor elusión, y es amigable con proceso de ahorro-inversión, pues evita dobles tributaciones al ahorro. Ello también es cierto para los expertos académicos de los países de la OCDE. Es errónea la afirmación de que es la integración la que genera espacios elusivos. También lo es la frase: “si los países OCDE tienen sistemas desintegrados, eso es prueba de que el sistema integrado no puede ser bueno”. Los países de la OCDE quisieran tener el sistema integrado, como lo declaran sus expertos, pero no pueden o no quieren pagar el enorme costo de transición. Lo insensato es que, habiendo pagado esos costos, como el caso de Chile, demos marcha atrás y paguemos de nuevo enormes costos de transición, de crear nueva institucionalidad y jurisprudencia, botando al tacho de la basura todo lo aprendido en 40 años. Un retroceso descomunal que pagaremos por décadas.

Otro ejemplo de retroceso ad-hoc chileno es el nuevo impuesto al diferimiento de los retiros. Un error conceptual gigante. Supone que toda retención de utilidades en un holding controlado por personas es diferimiento de retiros para consumo. Absurdo. La retención de utilidades en su mayor proporción está a la espera de inversión permanente en otra empresa del grupo, o en inversiones en el mercado de capitales, mientras se decide un nuevo proyecto de inversión. El espíritu schumpeteriano del empresario es crear en forma permanente riqueza, que genera inversión y empleo para el país, no llenarse la barriga consumiendo. La retención de utilidades de un holding es crecimiento patrimonial permanente por la parte no destinada al consumo, que es la mayor proporción. Por esta parte permanente, el nuevo impuesto al diferimiento es simplemente un impuesto al patrimonio para todos, empresarios grandes y pequeños por igual. La solución al supuesto subsidio al diferimiento del consumo se encuentra en otro lugar, no se encuentra debajo del farol donde el borrachito busca la llave. 

En una reforma de tanta complejidad y que requiere tanto conocimiento especialista, es un acto de honestidad que los legisladores se informen muy bien, escuchando a los expertos tributarios, no a sus asesores preferidos sin experiencia ni profundidad tributaria. Si queremos una RT que sea reconocida por todos, un verdadero Pacto Social, abandonemos las consignas populares y el enfrentamiento entre ricos y pobres. Las fake-news se propagan intensamente cuando el debate tributario se vuelve superficial.

*Patricio Arrau es economista.

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