Publicado el 18 de julio, 2020

Los programas que en 2019 quedaron en “la cuerda floja” y que deben ser repensados para presupuesto base cero

Autor:

Emily Avendaño

El Ministerio de Hacienda y la Dirección de Presupuesto están embarcados en un proceso de revisión del gasto público. Este año elaborarán el “presupuesto de base cero ajustado” para salir de la “inercia” con la que se planificaba el erario. Cada oficina gubernamental debe hacer su propuesta considerando lo mínimo que necesita para operar y los nuevos proyectos deben estar debidamente justificados. En el Informe de Finanzas Públicas presentado en junio, se revisaron 690 programas y 48% de ellos resultó con observaciones, mientras que en la Evaluación de Programas Gubernamentales presentada en el segundo trimestre de 2019, de los 19 evaluados 6 tuvieron “mal desempeño”.

Autor:

Emily Avendaño

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Desde principios de año, el Ministro de Hacienda, Ignacio Briones, trazó un objetivo. “Es fundamental que aprovechemos este Chile que cambió para que también se dé la oportunidad de empezar a modernizar, a cambiar nuestro Estado, la forma que gastamos y presupuestamos. La idea del presupuesto base cero tiene que ver con cuáles son nuestras prioridades”, dijo en enero. De allí en adelante en lo que ha transcurrido de 2020 y en el contexto de la pandemia causada por la Covid-19, la Dirección de Presupuesto (Dipres) ha venido trabajando en sacar adelante esta nueva metodología para elaborar el presupuesto. 

Esto no implica iniciar la preparación del erario desde una hoja en blanco -puesto que hay una serie de gastos comprometidos por ley-, pero sí que los ministerios y servicios deben explicar, justificar y defender el uso de los recursos con indicadores de resultados comprobables. 

En un video difundido en Twitter en mayo, Briones explicó en términos simples en qué consiste el presupuesto de base cero ajustado: “Cada año el Estado prepara su presupuesto de gasto público. El problema es que llevamos décadas construyéndolo con inercia. ¿Qué significa esto? Que básicamente definimos el presupuesto futuro en función de lo que ha sido siempre en el pasado. Le sumamos un poco por aquí, le sumamos un poco por allá, pero mantenemos esencialmente la misma estructura de siempre”.

Agregó que “un presupuesto de base cero es una metodología que nos permitirá repensar el presupuesto e imaginar las prioridades de gasto público desde cero. Este cambio involucra un trabajo arduo y muy dedicado de cada ministerio y servicio público. A todos ellos agradezco desde ya su esfuerzo para implementar esta metodología”. 


Ese mismo mes, esa secretaría de Estado envió un oficio a ministerios y jefes de servicios públicos, en el que imparte una serie de instrucciones, como que “no debe incluirse en las propuestas nuevos programas de transferencias, estudios para diseños, prefactibilidades, factibilidades, así como cualquier otro tipo de gasto que no se dirija a materializar los compromisos del Gobierno en materia de agenda social y reactivación económica para el próximo año”, además todos los programas nuevos y aquellos que se reformulen en forma significativa, deberán contar con un informe de evaluación ex ante y una calificación, y también restringe las contrataciones de personal, de acuerdo con un nota publicada por El Mercurio en el que cita el oficio ordinario N° 21 del Ministerio de Hacienda. 

Las respuestas debían ser recibidas a más tardar el 5 de junio; y la oficina de Teatinos 120  tiene hasta el 30 de septiembre para despachar el proyecto de ley de presupuesto al Congreso. 

Así, buscando la eficiencia en el gasto público, se está llevando a cabo una exhaustiva revisión de gastos y programas en el aparato estatal. En el Informe de Finanzas Públicas (IFP) presentado por la Dipres en junio se explica que esta oficina en conjunto con la Subsecretaria de Evaluación Social (SES) del Ministerio de Desarrollo Social y Familia hicieron un proceso de monitoreo de la oferta programática, social y no social, que el Estado ejecutó durante el año 2019. Revisaron 690 programas e iniciativas y 48% de ellos resultaron “con observaciones”, algunos presentaron información incompleta o tienen indicadores inadecuados; otros requerían revisión del gasto administrativo; se trataba de programas con evaluaciones recientes con malos resultados y compromisos pendientes o con evaluaciones en curso y, la mayoría (20%), se trata de programas con problemas de eficacia, con evaluaciones en curso y ausencia de evaluaciones previas.

El documento especifica que a pesar de que se evaluaron 690 programas, aún se trata de “una subestimación de la oferta programática vigente”. Especifican que en términos presupuestarios, lo monitoreado en 2019 cubre aproximadamente el 80% del gasto acumulado en prestaciones de seguridad social, transferencias corrientes y transferencias de capital. 

“Lo cierto es que la situación actual ya da cuenta de casi 700 programas, la que parece, a priori, una oferta excesiva y ciertamente fragmentada. Más aún si se tiene en cuenta que el 78% de los programas corresponde a prestaciones en bienes y servicios y que existen más de 300 programas con presupuestos anuales de menos de 2 mil millones de pesos. En contrapartida, los programas de transferencias, condicionadas o de libre disposición, acumulan el 68,3% del gasto total, siendo apenas el 22,7% de las iniciativas”, plantea el Informe. Afirman que la oferta programática identificada es también “resultado de la inercia”.

Más antiguos, peor desempeño

El Informe de Finanzas Públicas no especifica cuáles son estos programas “con observaciones”. Sin embargo, la Dipres publicó hasta el segundo semestre de 2019 los resultados de la Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG). Se trata de una de las cuatro líneas de evaluación ex post de programas sociales, de fomento productivo y de desarrollo institucional; y se evalúa la consistencia de los objetivos y del diseño del programa, aspectos de su organización y gestión y resultados a nivel de producto.

Durante el segundo trimestre de 2019 finalizaron 16 evaluaciones, que involucraron 19 programas públicos. Mediante esta medición es posible clasificar los programas según su “Buen Desempeño”, “Desempeño Medio”, “Desempeño Bajo” y “Mal Desempeño”.

Los programas que obtuvieron un “mal desempeño” fueron el Fondo de Desarrollo Indígena; el Programa de Apoyo al Aprendizaje Integral del Chile Crece Contigo, a cargo del Ministerio de Desarrollo Social y Familia; el Centro de Recursos para el Aprendizaje (Bibliotecas CRA); la Formación para el Desarrollo de los Profesionales de la Educación, del Ministerio de Educación; el Programa de Tenencia Responsable de Animales de Compañía, responsabilidad del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, y los Centros residenciales de administración directa (Sename) del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

En resumen, en esta medición solo un programa obtuvo un “buen desempeño”, el Programa de Desarrollo Empresarial en los Territorios, del Ministerio de Economía; 9 programas fueron calificados con desempeño medio; 3 con desempeño bajo, y los 6 -ya mencionados- con mal desempeño.

Un documento elaborado por Libertad y Desarrollo luego de que se hicieran  públicos los resultados de la evaluación destaca la inexistencia de un vínculo entre la evaluación y la asignación de recursos, así como que los programas evaluados representan un porcentaje menor del gasto total del sector público.

Llaman la atención con respecto a que el total de recursos destinados a estos programas representa un porcentaje reducido del gasto público total del 2019 (menor a 1%). E indican que “los resultados muestran que aproximadamente el 47% de los recursos correspondientes a programas que fueron objeto de evaluación se han destinado a programas con baja o mala evaluación” y que “sólo 4,4% de los recursos correspondientes a programas que fueron objeto de evaluación está destinado al único programa bien evaluado de este proceso”. 

Otro aspecto que destaca LyD es que, en promedio, los programas con mala o baja evaluación presentan una elevada antigüedad: de 15 años (2004) y de 12 años (2007) respectivamente, “con este nivel de antigüedad se debiera esperar que los programas presentaran un nivel adecuado de maduración”, afirman. Los ejemplos que mencionan son: Rehabilitación y Reinserción Social (Gendarmería), iniciado en 1996 y con desempeño bajo; el Fondo de Desarrollo Indígena (CONADI), iniciado en 1993 y evaluado con mal desempeño; y el Centro de Recursos para el Aprendizaje (Bibliotecas CRA), iniciado en 1994 y con desempeño malo.

En la cuerda floja

El informe de la Dipres del año pasado entrega detalles de cada uno de los programas evaluados. En cuanto a los que resultaron con “mal desempeño” explican:

1.- Fondo de Desarrollo Indígena: el período de evaluación se hizo entre 2015 y 2018. El plan contaba con un presupuesto de $11 mil millones. De acuerdo con el informe, la evaluación realizada constató que si bien aborda un problema vigente y se justifica la acción del Estado, “el programa no logró construir un diseño que permitiese abordar dicho problema de manera integral y coordinada”. También cuestionan que el programa no cuenta con un diagnóstico y dimensionamiento de los problemas, por pueblo indígena y por temática, que le permita definir las prioridades de intervención año a año. Dices, además, que el programa no cuenta con un sistema de monitoreo y seguimiento en línea “lo que dificulta la toma de decisiones oportunas”. 

No hay sistematización de los proyectos, tampoco un registro único de beneficiarios. “El total de beneficiaros ha sufrido una baja importante de 12.381 el 2014 a 4.528 el 2018, pero cuyo costo promedio por beneficiarios ha aumentado de $227.963 a $654.618”, señala el texto.

2.- Programa de Apoyo al Aprendizaje Integral de Chile Crece Contigo: su presupuesto fue de $2,6 mil millones, y fue evaluado entre 2016 y 2018. “El problema que busca resolver es que niños y niñas de 4 a 5 años no disponen de espacios ni materiales suficientes destinados al juego y la estimulación en su hogar, por lo cual, el programa hace entrega de un set de juegos o rincón de juegos (RINJU) a través del sistema escolar”. La evaluación cuestiona que el programa concentra su diseño en el funcionamiento de la licitación, sin considerar metodologías de medición que permitan identificar si se cumple o no con su propósito o cuál es el grado de aporte que tienen los materiales RINJU en el nivel de desarrollo de los beneficiarios. El texto de la Dipres advierte que no hay focalización y/o priorización en la entrega.

“El programa entrega el RINJU de manera poco oportuna, dado que el proceso de licitación demora en promedio 7 meses, por lo que se distribuyen los materiales con un año de desfase” y se desconoce qué porcentaje de beneficiarios usa el RINJU, los materiales son utilizados o frecuencia de uso.

3.- Bibliotecas CRA: tiene un presupuesto de $6 mil millones y su evaluación se hizo entre 2015 y 2018. Se propone contribuir con la calidad de los aprendizajes mediante el desarrollo de una biblioteca escolar integrada a la labor formativa de los establecimientos escolares subvencionados. Las fallas las identifican, principalmente, en la formación de los equipos de las bibliotecas, ya que la capacitación es de carácter voluntaria, no se cuenta con un modelo de formación especializado, las capacitaciones ofrecidas son las mismas para encargados y coordinadores. 

“Si bien el programa muestra avances anuales respecto de la meta asociada al número de ejemplares por estudiante (6), no se considera adecuado que al momento de asignar colecciones anuales no se tome en consideración las necesidades de recursos de cada establecimiento y el volumen real de colecciones que posee”, plantea la evaluación. Sostienen, además, que el programa no realiza un monitoreo representativo ni constante en el tiempo a los establecimientos.

4.- Formación para el Desarrollo de los Profesionales de la Educación: fue evaluado en el período 2015-2018. Tiene un presupuesto total de $6,9 mil millones. Su propósito es que los profesionales de la educación del sector subvencionado accedan y/o permanezcan en un sistema de formación continua de calidad, gratuita y pertinente para mejorar la calidad del ejercicio docente. Los problemas que halló la evaluación fueron que su diseño es insuficiente al no considerar las trayectorias formativas de los beneficiarios, ni los resultados en la implementación de los Planes de Superación Profesional. Agregan que el programa no incorpora herramientas que se hagan cargo de la autoselección (voluntariedad de participación en acciones formativas). 

La evaluación subraya que el porcentaje promedio de acciones formativas de Actualización y Fortalecimiento es bajo, 36,6% en el periodo de evaluación, con importantes oscilaciones (52,5% en 2015 a 39,1% en 2018).

“A lo largo del periodo de evaluación, la población acumulada de docentes presentes en el sistema educativo subvencionado con calificaciones insatisfactorias o básicas y sin haber participado en un PSP (Plan de Superación Profesional) va en constante aumento, pasando de 400 en 2015 a 1.948 en 2018, equivalente a un crecimiento en el periodo de 387%”, subrayan. 

5.- Programa de Tenencia Responsable de Animales de Compañía: su presupuesto es de $10 mil millones, y fue evaluado entre 2015 y 2018. La evaluación menciona problemas de diseño como que no hay una correcta definición de sus objetivos, la implementación de nuevas actividades que no estaban contempladas en el rediseño ni se encuentran debidamente justificadas, como por ejemplo eventos masivos tipo PetPelusa o diplomados sobre tenencia responsable a veterinarios contratados por municipios; hay errores en la definición de la población potencial y objetivo, que se define por Municipios y no como personas (tenedoras y no tenedoras de animales de compañía).

Si bien el programa ha experimentado un aumento en su cobertura, el texto sostiene que esto ha sido “sin diagnósticos sobre la población canina y felina y sin criterios de focalización que especifiquen condiciones o características que deban cumplir los Municipios para ser considerados en la provisión o entrega de sus servicios”. No cuenta con manuales de operación, no han desarrollado sistemas de información o monitoreo, seguimiento y evaluación, y, además, presenta una baja eficacia en servicios veterinarios; en los programas de  educación, capacitación, difusión y asistencia técnica para la tenencia responsable; y en los registros nacionales. 

Por otro lado, la evaluación considera que presenta problemas en la ejecución presupuestaria y en el uso de recursos. 

6.- Centros residenciales de administración directa: fue evaluado entre 2015 y 2018. Cuenta con un presupuesto de $6,1 mil millones. La evaluación se centró en el sub programa Centros Residenciales de Administración Directa (Cread) para Lactantes y Preescolares e indican que el alto número de niños por centro complejiza la posibilidad del cuidado personalizado, la mayoría de las actividades son grupales, lo que limita la posibilidad de lograr mejores resultados. 

El texto señala que no hay especificaciones respecto del perfil, funciones y experiencia que se requiere para el equipo que trabajará con los niños. “También se pudo constatar, a través de un estudio complementario, que no se valida la información de Senainfo por lo que se encontraron inconsistencias con la información de las carpetas individuales de los niños/as”.

Otro punto que se destaca es que el tiempo promedio de permanencia es mayor que el establecido en las Orientaciones Técnicas (OT), por lo que el desempeño del programa no puede ser calificado como satisfactorio (356 días de permanencia, casi el doble de los 180 días establecidos como máximo en OT). 

LyD hizo un análisis de la evaluación de los programas gubernamentales entre 2011 y 2019 e hicieron un seguimiento a 131 de los 157 programas evaluados bajo EPG en el período 2011-2019. “Llama la atención que solo el 5% de estos 131 programas obtuvieron una clasificación ‘buena’; 34% ‘suficiente’ y el 60% restante ‘insuficiente’... mientras que tomando la antigüedad al momento de ser evaluados, se ve que en promedio se ha ubicado en torno a los 12 años, destacando que los programas calificados como ‘buenos’ presentan menor antigüedad promedio (5 años), mientras que los evaluados como ‘insuficientes’ presentan una antigüedad superior”, exponen. 

En cuanto a los recursos asignados, el análisis de LyD muestra que aproximadamente 60% de los recursos evaluados entre los años 2011 y 2019 se han destinado a programas con calificación ‘insuficiente’, “levantando la legítima preocupación de si este resultado se explica por un sesgo en la selección de los programas a evaluar anualmente o a que son más bien una muestra representativa de todos los programas ejecutados por el Gobierno”. 

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