Publicado el 14 de junio, 2020

Director del CEIUC: «Es un error juzgar la presencia de Chile en el exterior solo en base al número de embajadas»

Autor:

Emily Avendaño

Jorge Sahd, director del Centro de Estudios Internacionales de la Pontificia Universidad Católica de Chile se refiere a la decisión de Cancillería de cerrar cinco sedes diplomáticas. El abogado llama a ver esto como una oportunidad e incorporar lo que ha definido como “diplomacia dinámica”, en la que haya evaluaciones periódicas, con criterios claros, sobre los resultados que están teniendo las misiones en el exterior. “Parece difícil de entender que concibamos nuestra presencia física en el exterior estática en el tiempo, en un orden global que es dinámico”, sostiene.

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Emily Avendaño

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La Cancillería informó hace una semana el cierre de cinco embajadas. Siria, Argelia, Rumania, Dinamarca y Grecia son las delegaciones afectadas. El Ministerio de Relaciones Exteriores explicó que el recorte obedece a un proceso de evaluación iniciado en 2018; y el canciller Teodoro Ribera asistió el 9 de junio a las comisiones de RR.EE. tanto de la Cámara como del Senado. 

La medida, dijo, responde a indicadores políticos, económicos, de innovación y culturales; y no al “ahorro”. Pese a sus argumentaciones hubo críticas: el senador Juan Pablo Letelier (PS), presidente de la comisión en la Cámara Alta, cuestionó que la decisión los “tomó por sorpresa”, el senador José Miguel Insulza (PS) dijo en la sesión que era una política que no le quedaba clara. Mientras en la Cámara Baja las observaciones apuntaban a que no habían sido informados; y el presidente de la comisión, diputado Jaime Naranjo (PS), indicó que “la política internacional es una política de Estado y nos preocupan las voces discordantes”.

Jorge Sahd, director del Centro de Estudios Internacionales de la Pontificia Universidad Católica de Chile (CEIUC), publicó una columna titulada “El incómodo cierre de embajadas”, en la que analiza el tema e invita a aprovechar que la pandemia está rompiendo esquemas que se creían intocables, incluso en el ámbito de la diplomacia. Se pregunta, además, si el país debería ver esto “como el primer paso de una diplomacia más dinámica, que tome lo mejor de la tradicional, pero que abrace sin miedo la era moderna”. 

En conversación con El Líbero, el abogado reflexiona sobre estos temas. “Desde el punto de la diplomacia tradicional diríamos que el cierre de residencias físicas afecta la presencia de Chile en el exterior; pero si lo miramos desde el punto de vista de los nuevos paradigmas, la gestión de la política exterior no depende de cuántas residencias físicas tengo en el exterior, sino más bien de la habilidad de sus diplomáticos en la gestión de asuntos internacionales”, afirma.

-Usted llama a ver esto como una oportunidad para una “diplomacia dinámica”, y el Minrel se refirió a esto como una oportunidad para «modernizar la gestión en el exterior». ¿Puntualmente qué aspectos piensa usted que hay que modernizar y dinamizar?

-La decisión que tomó Cancillería es producto de un trabajo que lleva más de un año de la evaluación del impacto de sus embajadas en el exterior, considerando criterios, según informan, políticos, comerciales, culturales y de innovación. Esta discusión más que limitarla al mérito de cada embajada en particular es una oportunidad para pensar cómo queremos proyectar nuestra política exterior, no solamente en base a los criterios tradicionales sino también en función de los paradigmas del futuro. Por una parte, hemos tenido un cambio tecnológico acelerado con la pandemia, que ha demostrado que la diplomacia digital también es un complemento para la gestión de la política exterior. Hace pocos meses no hubiésemos imaginado que reuniones del G7 o de los países OPEP alcanzarían avances a través de plataformas digitales. El concepto de diplomacia dinámica supone que nosotros tenemos que hacer evaluaciones periódicas, en un plazo razonable de tiempo, sobre los resultados y el impacto que están cumpliendo nuestras misiones en el exterior, con miras a los énfasis que vamos a poner de acuerdo con nuestras prioridades e intereses. Un plan de este tipo debe ser sumamente prolijo en la forma, oportunidad y conveniencia de las decisiones que se toman respecto de abrir, fortalecer o cerrar temporalmente una embajada. En ese sentido, hay que avanzar en tener criterios claros, transparentes y explícitos sobre la evaluación y el impacto que están teniendo nuestras misiones en el exterior.

La diplomacia no queda al margen de esa disrupción. Lo que ha demostrado la pandemia es que el cambio tecnológico o la ‘diplomacia de Zoom’ no sustituye el necesario contacto personal que permite generar confianza y lograr acuerdos, pero sí es un buen apoyo para actividades del día a día».

-¿Es conveniente hacer esto en medio de una pandemia, cuando los países se están enfocando más al interior de sus fronteras?

-Desde el punto de la diplomacia tradicional diríamos que el cierre de residencias físicas afecta la presencia de Chile en el exterior; pero si lo miramos desde el punto de vista de los nuevos paradigmas, la gestión de la política exterior no depende de cuántas residencias físicas tengo en el exterior, sino más bien de la habilidad de sus diplomáticos en la gestión de asuntos internacionales. La decisión de Cancillería tenemos que mirarla de una manera más integral. Si solo nos reducimos a la decisión del cierre temporal de las embajadas en curso puede ser que no estemos considerando próximos pasos tendientes a abrir o fortalecer embajadas existentes. Efectivamente, el cierre de una embajada genera un costo en la relación bilateral, eso es indudable y hay que trabajar esa materia, pero solo en el mundo ideal los recursos no son escasos; y si nosotros estamos hablando de fortalecer embajadas, de evaluar abrir otras, según las prioridades e intereses de nuestra política exterior, en la ecuación también tiene que estar considerado el cierre temporal. La tesis que yo planteo es una mayor flexibilidad de nuestra presencia en el exterior, de nuestros medios, para poder adaptarlos a los intereses que define nuestra política exterior en un mundo que es más dinámico. Parece difícil de entender que concibamos nuestra presencia física en el exterior estática en el tiempo, en un mundo y un orden global que es dinámico.

Parece difícil de entender que concibamos nuestra presencia física en el exterior estática en el tiempo, en un mundo y un orden global que es dinámico.

En consecuencia, el concepto de embajadas dinámicas significa que si yo tomo la decisión de un cierre temporal, no significa que en el futuro esa embajada no pueda ser reabierta. Embajadas que hoy están en funcionamiento, pudieran mañana, luego de una evaluación periódica, con criterios claros, explícitos, también ser considerada eventualmente en un cierre temporal. Por qué es importante el cambio tecnológico, porque nos permite pensar en cómo ser más eficientes y mejorar la presencia de Chile en aquellos países donde tenemos concurrencia. Es decir, no tenemos una residencia física formal, pero sí tenemos presencia a través del embajador de otro país y de los equipos que tiene desplegados Chile. Me gusta el concepto de cluster de países, agrupados geográficamente, y cómo podemos generar estos cluster sobre todo en donde no tenemos embajada formal.

-Las críticas de la oposición que indican que más bien se debería fortalecer la presencia internacional. ¿Esto se hace con más embajadas?

-Me parece que las voces críticas de las decisiones que hoy toma Cancillería y que se pueden tomar en el futuro solo se basan en los paradigmas de la diplomacia tradicional; pero no consideran elementos nuevos como el cambio tecnológico, las evaluaciones periódicas a las embajadas y, además, que hoy la diplomacia no solamente está limitada a la diplomacia formal que realizan los Estados, que es la más relevante; sino que hay otros actores que participan en las relaciones internacionales de los países, como empresas, la sociedad civil, las universidades que también generan un vínculo con el exterior. Esto representa una oportunidad no solo de tomar los mejores elementos tradicionales de nuestra política exterior, sino que lideremos con decisión las oportunidades que nos está dando el futuro para tener una diplomacia más moderna y más dinámica. 

-Otra crítica que se hizo tenía que ver con que no se socializó antes la información.

-Sabemos que este tipo de decisiones tiene un costo en las relaciones bilaterales y hay que ser especialmente cuidadoso y prolijo en la forma, oportunidad y conveniencia. Quien lidera la política exterior de un país es el Presidente de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores lo representa; lo relevante es el proceso y los criterios que hay detrás de la decisión que se toma, sin perjuicio de si se consultó al Congreso o no, lo relevante son los criterios que basan las decisiones, de modo que estén informados de manera clara y objetiva. A todos nos gustaría que Chile tenga creciente presencia en el exterior con más embajadas, pero es muy importante que la grandeza de nuestra política exterior no pasa por la cantidad de residencias físicas o embajadas que tenemos, sino, insisto, por la habilidad de nuestra diplomacia, la capacidad de anticipar los temas y asumir las oportunidades que nos está dando el cambio tecnológico que ya venía y se ha acelerado con la pandemia. Es un error juzgar la política exterior o la presencia de Chile en el exterior solo en base al número de embajadas, hay otros criterios que hablan de eso y por lo mismo es necesario hacer una revisión profunda de cómo tenemos organizada la presencia global de Chile, eso no solo incluye la apertura, fortalecimiento o eventual cierre temporal de embajadas, sino también cuál es el rol de Chile en los organismos multilaterales, cuáles son las contribuciones que hace Chile a un conjunto de organizaciones cuyo impacto, o retorno, es necesario evaluar y las agregadurías que también forman parte de nuestra política exterior. Esta discusión más que limitarla a las cinco embajadas que hoy se ven afectadas, es una oportunidad para una reflexión más de fondo de la presencia de Chile en el exterior. 

El concepto de embajadas dinámicas significa que si yo tomo la decisión de un cierre temporal, no significa que en el futuro esa embajada no pueda ser reabierta. Embajadas que hoy están en funcionamiento, pudieran mañana, luego de una evaluación periódica, con criterios claros, explícitos, también ser considerada eventualmente en un cierre temporal».

-¿Son correctos los criterios que se implementaron; muchos políticos, como índices de gobernabilidad, la existencia de relaciones reales o solo formales; y otros aspectos vinculados a características económicas, culturales y de innovación?

-Tiene que haber un mayor detalle y conocimiento respecto a los criterios que se han tenido a la vista para la decisión. Según la información de prensa, son criterios comerciales, políticos, de innovación y culturales, pero si queremos transformar esto en un plan global de evaluación de nuestra presencia en el exterior necesitamos tener más información y detalle sobre los criterios que sustentaron la decisión. 

-Yendo hacia lo que se quiere sumar, ¿conviene mejorar las relaciones con China e India; y hacer foco en Bruselas o Viena?

-El concepto de diplomacia dinámica es una diplomacia más flexible para yo enfocar mis recursos donde tengo prioridades e intereses. Es una decisión correcta fortalecer nuestra presencia diplomática en China e India. Primero en China porque tiene una vinculación cada vez mayor con nuestro país; es el principal socio comercial de Chile y está teniendo una mayor presencia desde el punto de vista la inversión extranjera. Las dos grandes inversiones extranjeras que ha registrado Chile en los últimos dos años han venido de la mano de China, como fue el caso de Tianqi o la compra de Chilectra. La relación comercial la sigue una mayor influencia política, es de toda lógica que aumentemos nuestra presencia con China, y debe ser una prioridad cómo nos relacionamos con China más allá del tema meramente comercial. Respecto de India, es positivo que aumentemos nuestra presencia porque es un mercado donde Chile tiene un enorme potencial no explorado. Toda la zona del Indo-Pacífico representa oportunidades que se pueden analizar de generar mayor vinculación o intercambio con ese mercado. Sobre Bruselas y Viena es necesario fortalecer nuestra presencia en Bruselas considerando la negociación de la modernización del acuerdo de asociación con la Unión Europea que si bien en la última ronda de negociación tuvo avances importantes es necesario acelerar con miras de tener una modernización del acuerdo en lo posible a fines de este año.

“La rivalidad estratégica de China y de EE.UU. aparece como el riesgo geopolítico principal pospandemia”

-Usted señala que “la pandemia está rompiendo esquemas que creíamos intocables, incluso en la propia diplomacia”; ¿cuáles son esos esquemas? ¿Se limitan a lo tecnológico?

-La pandemia del Covid-19 ha generado una disrupción en la economía y en la forma en que se realizaban muchas actividades. Este cambio tecnológico ya venía, la pandemia lo ha acelerado y nos ha obligado a abrazar ese cambio porque no hay otra opción, hace pocos meses el trabajo a distancia era mirado por muchas organizaciones con desconfianza. La crisis sanitaria ha demostrado que aun cuando el contacto personal es insustituible, el teletrabajo es una herramienta que se puede utilizar y aprovechar de mayor forma. La diplomacia no queda al margen de esa disrupción. Lo que ha demostrado la pandemia es que el cambio tecnológico o la ‘diplomacia de Zoom’ no sustituye el necesario contacto personal que permite generar confianza y lograr acuerdos, pero sí es un buen apoyo para actividades del día a día. No tiene lógica que la diplomacia vea con resistencia estas herramientas que pueden ser un apoyo en la gestión futura de los asuntos internacionales. La pandemia rompe esquemas tradicionales y nos muestra oportunidades del futuro que creo que nuestra política exterior debe utilizar para potenciar la presencia global de Chile y a la vez ser un canal de la promoción de los intereses y prioridades de nuestra política exterior.

En los países donde hay mayor frustración, descontento, altas tasas de desempleo son terreno fértil para exacerbar los proteccionismos y políticas más proteccionistas, por lo tanto, el impulso político a la globalización va a decaer y en un contexto donde los líderes mundiales tienden a mirar más sus asuntos internos y donde hay menos espacio para la acción global».

-¿Cómo van a ser esos nuevos tiempos, cuando usted mismo refiere, que la pandemia ha activado el proteccionismo y ha sido “un golpe a la legitimidad de la globalización»?

-Primero, los Estados están haciendo un esfuerzo fiscal a nivel mundial inédito, pero que va a venir aparejado de un aumento de su deuda pública. En el escenario pospandemia los recursos públicos van a ser más escasos y eso también va a afectar la política exterior. En consecuencia, vamos a tener que ser más creativos, flexibles, y dinámicos en cómo organizamos nuestros medios para llevar adelante nuestra política exterior en un contexto de mayor escasez de recursos públicos y de Estados que van a tener que reconstruirse, después de este esfuerzo que han realizado para enfrentar los efectos sanitarios, económicos y sociales de la pandemia. Sobre la globalización, hoy vivimos en una sociedad hiper-globalizada, la globalización es una realidad imparable; supone el libre intercambio de bienes, mercancías, movimiento de personas, flujo de ideas y eso está asentado en las sociedades globales. Lo que pienso que va a ocurrir es que el impulso político, el apoyo a la globalización es lo que decae y eso se manifiesta, por una parte, en la desaceleración que está sufriendo la integración económica de los países cuyo punto de inflexión comienza en la crisis subprime de hace más de una década y también en la implementación de políticas públicas más proteccionistas, especialmente en un contexto de los países donde hay mayor frustración, descontento, altas tasas de desempleo, que son terreno fértil para exacerbar los proteccionismos y políticas más proteccionistas, por lo tanto, el impulso político a la globalización va a decaer y en un contexto donde los líderes mundiales tienden a mirar más sus asuntos internos y donde hay menos espacio para la acción global.

Hay otros actores que participan en las relaciones internacionales de los países, como empresas, la sociedad civil, las universidades que también generan un vínculo con el exterior».

-En su opinión, EE.UU. abandonó su rol de “vigilante global” y hay ciertos gobernantes que están cada vez más “ensimismados” en sus asuntos internos. 

-El gran director de orquestas que tuvimos en las últimas décadas, que ha guiado los esfuerzos de la globalización, que es EE.UU., gradualmente ha venido abandonando ese rol global. Por otro lado, la rivalidad estratégica de China y de EE.UU. aparece como el riesgo geopolítico principal pospandemia, y esta crisis solo ha contribuido a deteriorar la relación de ambos países. Es entendible que China y EE.UU. tengan una competencia estratégica en ciertas áreas. Estamos hablando de la potencia incumbente que es EE.UU. y el desafiante que es China; pero lo que debieran lograr es establecer un marco de competencia selectiva, donde tengan cooperación en ciertos desafíos globales como el cambio climático, temas de ciberseguridad, terrorismo y, en otras áreas, compitan, como lo estamos viendo; pero este escenario de guerra comercial, tecnológica, de posible guerra financiera-monetaria y de guerra dialéctica es una espiral que puede tener profundo impacto a nivel geopolítico en el mundo.

-¿En qué posición queda Chile en ese juego de poder, cuando se trata de sus dos principales socios?

-Hasta el momento Chile ha tenido una relación pragmática, en términos que se basa en intereses con los países. Con EE.UU. hemos tenido una convergencia histórica en valores; y con China tenemos una relación basada en interés económico, comercial. Esta es una discusión que no solamente se debe plantear Chile, se la están planteando hoy todos los llamados países pequeños o medianos. Se la plantean los países de Asia, que también tienen vínculos importantes con EE.UU., pero donde China desde un punto de vista regional está teniendo una influencia creciente. También se lo plantean países como Australia, con una creciente relación económica con China, pero que tiene una alianza con EE.UU., entonces, ojalá no lleguemos al momento en que tengamos que plantearnos si estamos con EE.UU. o con China, pero para eso hay que establecer una discusión hoy porque el riesgo geopolítico del desacoplamiento de EE.UU. y China es alto. Sobre todo si siguen deteriorándose las relaciones entre ambos países, por eso es importante pensar y reflexionar en el mediano y largo plazo cuál va a ser nuestra relación y nuestra visión de la relación con China más allá de lo puramente comercial. 

Vamos a tener que ser más creativos, flexibles, y dinámicos en cómo organizamos nuestros medios para llevar adelante nuestra política exterior en un contexto de mayor escasez de recursos públicos y de Estados que van a tener que reconstruirse».

-¿Encuentra pararelismos entre lo que sucede en EE.UU., con las manifestaciones por la muerte de George Floyd y las protestas que hubo en Chile en octubre?

-Lo que ha pasado en EE.UU. y lo que pasó en Chile responde a un fenómeno global que yo llamaría una crisis de expectativas. Es una crisis de los esperanzados, que se ven frustrados o con ciertas inseguridades respecto del futuro. Es un fenómeno global de descontento que ha venido creciendo desde la crisis financiera subprime de 2008-2009. Hay otros elementos que son propios de EE.UU., que van desde el tema racial, la polarización y creciente disfuncionalidad de la política; y otro elemento es cómo manejamos las situaciones de violencia. Uno de los aspectos preocupantes de lo que ocurrió en el estallido de violencia en Chile fue la prolongación en el tiempo de episodios de violencia, la diferencia es que en EE.UU. la condena a los actos de violencia fue inmediata, políticamente transversal, y eso ha permitido contener dichos episodios. Otro tema es el factor generacional que yo veo como un elemento común en Chile, EE.UU., y otros lugares del mundo, esta nueva generación de jóvenes tiene una mayor tolerancia a la violencia como forma de expresión política, ese es un tema de preocupación y análisis. En resumen; hay un fenómeno global que es el descontento y la crisis de expectativas; y veo un elemento común en el factor generacional donde hay grupos de la nueva generación que manifiestan su frustración, que validan la violencia como forma de expresión política y que tienen una relación frente al poder y la autoridad distinta a la que veíamos en generaciones pasadas.

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