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Publicado el 7 octubre, 2020

Teodoro Ribera: El poder de la Convención Constituyente

Dr. en Derecho, Abogado, Ex Ministro de Justicia y ex Ministro de Relaciones Exteriores Teodoro Ribera

Si bien habrá que esperar los resultados del plebiscito del 25 de octubre para saber si se iniciará o no un procedimiento para elaborar una nueva Constitución, cabe preguntarse qué tipo de Convención Constituyente puede nacer de este proceso.

Teodoro Ribera Dr. en Derecho, Abogado, Ex Ministro de Justicia y ex Ministro de Relaciones Exteriores
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Ad portas del Apruebo o Rechazo es necesario preguntarse qué tipo de atribuciones tendría una eventual Asamblea o Convención Constituyente: ¿una competencia para “hacer y deshacer” (poder constituyente originario) o sus atribuciones estarían limitadas a lo que expresamente se le encomendó? (poder constituyente derivado). Para comprender este escenario y sus implicancias podemos analizar la experiencia latinoamericana respecto al comportamiento de las Asambleas Constituyentes y también ahondar en nuestra actual Constitución Política.

Casos latinoamericanos

En Latinoamérica existen ejemplos diversos del comportamiento de las Asambleas Constituyentes, sea que ejercieron un poder constituyente originario o derivado. En algunos casos, este poder se limitó a la redacción y/o aprobación de una nueva Constitución, pero en otros desconocieron las atribuciones de los demás órganos constituidos.

Así, el proceso constituyente colombiano de 1991 dio lugar a una asamblea constituyente que se declaró originaria con el único fin de no someter la Constitución elaborada a un referéndum o plebiscito aprobatorio, fue “representativa” de los diferentes sectores sociales y se atuvo a cumplir su mandato de elaborar por una fórmula mixta de mayoría absoluta y mayoría calificada, sin dictar actos constituyentes ni intervenir autoridades; en cambio, el proceso venezolano de 1999 por mayoría simple de los presentes en las sesiones dio lugar a una constituyente originaria que además de elaborar una nueva Constitución revolucionaria, sí dictó actos constituyentes de diversa naturaleza, que incluyeron el cierre del Congreso, la intervención del Poder Judicial y la aplicación de un régimen normativo “supraconstitucional” para regir elecciones, designación de autoridades futuras, etc., implementando finalmente una política hegemónica. En el caso del proceso constituyente ecuatoriano de 2007-2008, ante la negativa del Congreso a aprobar la consulta a una constituyente, el Tribunal Supremo Electoral destituyó a 57 diputados y con el apoyo de los suplentes se aprobó la consulta, lo que permitió la instalación de una constituyente originaria que elaboró por mayoría absoluta de sus integrantes una nueva Constitución  con profundas reformas políticas, y que también dictó múltiples actos constituyentes, que incluyeron el receso del Congreso y 6 leyes en materias como tributación y endeudamiento. Finalmente, en el proceso constituyente boliviano de 2006-2009 el oficialista Movimiento al Socialismo, al no tener los votos suficientes para convocarla, pactó con la oposición elaborar una nueva Constitución que debía ser remitida al Congreso de la República, lo que se expresó en una constituyente derivada que no intervino el poder constituido ni tampoco dictó actos constituyentes, pero sí modificó sustancialmente la estructura del Estado, lo que se manifiesta en la denominación de “plurinacional”. El texto final fue aprobado por los 2/3 de los miembros presentes y luego sometida a plebiscito.

La Convención Constituyente en la Constitución

Si bien habrá que esperar los resultados del plebiscito del 25 de octubre para saber si se iniciará o no un procedimiento para elaborar una nueva Constitución, cabe preguntarse qué tipo de Convención Constituyente puede nacer de este proceso. Constitucionalmente hablando, ¿ejercerá una eventual Convención Constitucional un poder absoluto o un poder limitado a lo que expresamente se le encomendó?

La Convención Constitucional encargada de redactar una nueva Constitución no surge en Chile de una ruptura institucional, desvinculada del orden constitucional vigente, sino que de una decisión adoptada en el marco de la propia Carta Magna actual, la misma que se busca derogar, la que requiere además de una ratificación plebiscitaria.

Cabe precisar que la actual Constitución le impone 15 deberes a la Convención: 5 de ellas son prohibiciones o deberes de abstención y otros 10 que son obligaciones o deberes de acción. Todas estas disposiciones configuran normas básicas de cómo debe decidir la Convención; le ordena respetar y considerar ciertas materias fundamentales y le otorga plazos máximos de funcionamiento y lo hace, consciente que la misma pretenda desconocer la institucionalidad que le dio vida. Señalamos esto, pues una tentación presente en todo proceso constituyente es “atribuirse todo el poder”, sin límites ni contrapesos, ante lo cual el Congreso Nacional tomó resguardos significativos, para no ser ellos víctimas iniciales de dicha tentación fatal.

En materia procedimental, la Constitución no prescribe si la Convención deberá funcionar en pleno o comisiones, y si deberá despachar y/o aprobar el texto por incisos, artículos, capítulos o como un todo, o de otra manera. Solo dispone que existirán “avances en la elaboración de la propuesta de texto de Nueva Constitución” (art. 137). En los artículos 13y siguientes indica, además, que la misma Convención deberá aprobar las normas y su reglamento de votación por un quórum de dos tercios de sus miembros en ejercicio y que no podrá alterar el quórum ni los procedimientos para su funcionamiento y para la adopción de acuerdos. Si ello ocurre, se podrá reclamar ante la Corte Suprema, la que podrá anular el acto, si se produce una infracción a las reglas constitucionales de procedimiento aplicables a la Convención o a las reglas de procedimiento que emanen de los acuerdos de carácter general de la propia Convención (art.136).

Qué duda cabe, que en la aprobación del reglamento de votación se encuentra un gran punto de debate, pues ahí se definirá el procedimiento que permitirá redactar la nueva Constitución. En el caso chileno, la exigencia de aprobar las normas de la futura Constitución con dos tercios exige un amplio consenso entre los convencionales, lo que concede a las minorías un poder de veto relevante, lo que debe igualmente llamarlas a reflexionar sobre el riesgo resultante de negarse a un acuerdo. Las posturas ideológicas más rígidas enfrentarán así la tentación y el riesgo de no llegar a un acuerdo constitucional, no obstante que un plebiscito nacional habrá, en ese caso, sugerido aquello. La izquierda debe saber que no llegar a una propuesta de texto de una nueva Constitución conlleva que la actual sigue rigiendo; la derecha debería estar consciente que si el rechazo es atribuido a ella, la Constitución actual quedará seriamente cuestionada.

En este sentido, las tesis que buscan propugnar una “página en blanco” de partida, desconociendo la historia constitucional y el mandato del propio constituyente, y una derogación orgánica de la Constitución vigente a la salida, si se aprueba sólo una frase o cualquier texto, merecen ser rechazadas de plano. Las mismas son erróneas y sólo incrementan los recelos, las desconfianzas, impidiendo un trabajo pausado, buscado a mejorar lo existente y sustituir lo que el tiempo ya ha dejado en desuso.

La Constitución es ante todo un pacto político y social, en que se reconocen los derechos fundamentales y se regulan los poderes del Estado. La Constitución igualmente, en algunos casos expresa los desafíos programáticos que se asumen en el pacto social, y que desarrollarán los poderes públicos. Qué duda cabe que sobre las amenazas y temores no habrá disposición a llegar a acuerdos o estos no serán perdurables en el tiempo. El quórum de los 2/3 que la Constitución exige para aprobar una nueva Constitución, mal o bien, exige diálogo, realismo, prudencia y una cuota significativa de entrega.  

Por ello, así como la Convención no nace “amarrada al texto” de la Constitución que se quiere sustituir (y por ello que no cabe que los Congresales le formulen indicaciones), el principal mandato y deber de la  Convención Constitucional será  “redactar y aprobar una propuesta de texto de Nueva Constitución” (art. 137), lo que implica despachar un texto coherente y sistemático que respete el carácter de República, nuestro régimen democrático de gobierno (no cualquiera, sino que una democracia representativa y no una democracia popular), los tratados internacionales vigentes y las sentencias firmes y ejecutoriadas (art. 135). Y todo esto debe hacerlo sin “alterar los quórum ni procedimientos para su funcionamiento y para la adopción de acuerdos” (art. 133). Cuando estemos en presencia de un texto que contenga esas características, dictado y aprobado por la Convención, podemos hablar de una Nueva Constitución, la cual debe ser ratificada por la ciudadanía. En ese caso podemos entender que se producirá la derogación del texto constitucional actual.

Finalmente, en cuanto a su temporalidad, la Convención entrará en funcionamiento sólo si la ciudadanía así lo resuelve en el plebiscito nacional y en tal caso ejercerá sus funciones por un plazo máximo de nueve meses, contado desde su instalación, el que podrá prorrogarse por una sola vez, por tres meses. Buscando evitar que los convencionales constituyentes decidan prorrogar su mandato, el artículo 137 prescribe que redactada y aprobada la propuesta de texto de la Nueva Constitución por la Convención, o vencido el plazo o su prórroga, la Convención se disolverá de pleno derecho.

Queda así claro que una eventual Convención ejercerá un poder constituyente derivado y limitado para la elaboración de una nueva Carta Magna, no pudiendo intervenir ni ejercer ninguna otra función o atribución de otros órganos o autoridades establecidas en la actual Constitución o en las leyes. Igualmente, la actual Constitución seguirá plenamente vigente, sin que pueda la Convención negarle autoridad o modificarla, hasta que se despache un texto constitucional y en un plebiscito nacional la ciudadanía resuelva aprobar o rechazar el texto de nueva Constitución.

Si en el plebiscito del 25 de octubre gana el Rechazo, ¿habrá disposición democrática de asumir ello? Si, por el contrario, gana el Apruebo, ¿lo habrá para acordar una nueva Constitución?  Creo que en las respuestas a estas preguntas está el destino de nuestro país.

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