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Publicado el 18 octubre, 2020

Santiago Olaquiaga: Venezuela: Del boom al colapso

Economista, académico de la Universidad Metropolitana de Caracas Santiago Olalquiaga

Estamos pagando el precio de haber escuchado los cantos de sirena del populismo, y de haberle abierto las puertas al poder; de no haber sido capaces de hacer frente a un autoritarismo que corrompió nuestra institucionalidad; de haber gozado la abundancia petrolera sin preocuparnos por el mañana; de no haber combatido políticas económicas y una corrupción destructivas.

Santiago Olalquiaga Economista, académico de la Universidad Metropolitana de Caracas
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Venezuela se ha convertido en una de las historias de colapso más espectaculares de los últimos tiempos. Entre 2013 y 2019, el PIB venezolano se contrajo casi 70% – y eso, antes del impacto del COVID-19. La magnitud de esta catástrofe es difícil de imaginar en cualquier contexto distinto de una guerra civil.

La catástrofe venezolana engloba, además, un episodio hiperinflacionario que está dando al traste con el Bolívar, la moneda local, como medio de pago, unidad de cuenta y –qué decir– como instrumento de ahorro, causando la dolarización de la economía. La catástrofe significa también un empobrecimiento feroz: hoy, 96 de cada 100 venezolanos clasifican como pobres –una triplicación de la pobreza en menos de una década. La catástrofe encierra también el colapso de servicios fundamentales, como la provisión de electricidad y agua, o la salud y educación públicas. Esta catástrofe, además, ha resultado en un Estado sobre-endeudado, que se declaró en default en 2017.

Esta tragedia ha desintegrado a una de cada cinco familias venezolanas, cuyos miembros han emigrado en búsqueda de mejores condiciones e ingresos –en muchos casos, para mantener a sus familias a través de remesas. Así, 4.5 millones de venezolanos, o cerca del 15% de la población, ha huido a otros países, produciendo una de crisis migratoria comparable a la de refugiados sirios.

Además de esto, es una catástrofe que ha convertido a Venezuela en un foco regional de problemas. Hoy operan desde Venezuela grupos irregulares dedicados, entre otras cosas, al tráfico de drogas y al contrabando de oro. Estas actividades han sido terreno fértil para las violaciones de derechos humanos, la destrucción de comunidades indígenas y los desastres medioambientales. Y todo esto, sin mencionar las dimensiones políticas de la crisis, como el uso de tortura por las fuerzas de seguridad del Estado, que una Misión Independiente de Determinación de Hechos de la ONU ha calificado de crímenes de lesa humanidad.

Venezuela, con las mayores reservas de petróleo del planeta, fue alguna vez un ejemplo de desarrollo. ¿Cómo se convirtió en una sociedad arruinada?

El colapso de Venezuela obedece a cinco elementos. El primero es el petróleo y su condición de propiedad del Estado, que hizo de Venezuela un «petro-Estado»: el petróleo se convirtió en la industria dominante, en la principal fuente de ingresos por exportación, y en el pilar de los ingresos fiscales. El segundo fue una sociedad civil en general desvinculada de la actividad política, que se desinteresó por la conducción de sus propios asuntos públicos. El tercero es la captura del Estado por un proyecto político populista, autoritario, antiliberal y corrupto. El cuarto es un sistema de contrapesos entre poderes públicos fracturado e inutilizado. El último es la desafortunada materialización del «super-ciclo» de commodities, que disparó entre el 2004 y el 2012 los precios del petróleo y los ingresos de este petro-Estado a niveles insospechados.

El pasado es prólogo

Ya en los ’70s Venezuela era una economía dependiente del petróleo, y los ingresos que éste generaba eran, en gran medida, controlados por el Estado, que los empleaba como su principal fuente de financiamiento. Esto permitió la aparición de gobiernos que se dedicaron a repartir la renta petrolera entre los venezolanos –lo cual no incentivó el desarrollo de sectores económicos alternativos al petróleo.

Esta distribución rentística, nutrida por los booms petroleros de los ‘70s y ‘80s, eventualmente chocó contra la realidad de una caída en los precios del petróleo, y se descubrieron las dificultades subyacentes: el sobreendeudamiento que acompañó a los booms, el rechazo a un sistema distributivo que generaba corrupción y premiaba el amiguismo, y la insostenibilidad de un modelo en el cual el consumo privado y el gasto público dependían de rentas determinadas casualmente en el mercado internacional de petróleo, y no de la productividad de los venezolanos.

Los gobiernos que siguieron a las caídas de los precios del petróleo no fueron capaces de enfrentar estos problemas, y la sociedad venezolana empezó a culpar del estancamiento al sistema democrático bipartidista que, se percibía, había conducido al país hasta ese punto muerto. Esta sociedad, acostumbrada a recibir sin preocuparse por mucho más, fue incapaz de articular una solución coherente y concertada a sus problemas –y el único intento por cambiar la dirección, conducido durante el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez, fracasó en medio de rencillas políticas y rechazo social. Entonces, en 1998, los venezolanos votaron por un outsider político con una visión nacional grandilocuente, disociado del bipartidismo, y que prometió corregir los problemas: Hugo Chávez.

Comienzan los problemas

Chávez y su “Revolución Bolivariana” llegaron al poder prometiendo un primer cambio: una reforma constitucional. Aprovechando la inercia de su victoria y el desprestigio del sistema bipartidista, Chávez convocó una asamblea constituyente que tuvo mayoría de su recién formado partido, y la usó para rehacer el orden constitucional bajo su visión. De esta visión hay dos elementos que recordar: primero, que Chávez era fundamentalmente antidemocrático –había saltado ya a la política en 1992 como dirigente militar de un intento de golpe de Estado, y veía la violencia como herramienta legítima para tomar el poder en una democracia; segundo, su alineación ideológica, revelada ya en la visita que hizo a Fidel Castro entre su victoria electoral, en 1998, y su toma de posesión, en 1999, y de la cual regresó loando a Cuba como un “mar de felicidad, justicia e igualdad” al que Venezuela también podría llegar bajo la Revolución Bolivariana.

En el nuevo orden constitucional con el que Chávez empezó a gobernar se degradaron la autonomía de los poderes públicos y los contrapesos entre ellos; se profundizó el presidencialismo del Estado y se permitió la reelección inmediata; se afianzó una relación paternalista y populista entre el Estado y los ciudadanos; y se atribuyó al Estado un rol desequilibrado en el control de la actividad económica y en la provisión de múltiples servicios básicos. Un congreso bicameral se hizo unicameral, reduciendo el contrapeso legislativo, y se agregó una docena de magistrados a la corte suprema, para controlarla más fácilmente. Adicionalmente, la remoción de funcionarios que intentaron hacer contraloría al nuevo gobierno aseguró que todos aquellos que quisiesen mantenerse cerca del poder deberían plegarse a la voluntad del presidente, y se comenzó el plan “Bolívar 2000”, repartiendo dinero en efectivo por medio de las fuerzas armadas, para que estas se corrompieran y sus integrantes estuvieran en deuda por su impunidad.

Entre 2002 y 2003, una ola de protestas, un intento de golpe de Estado y un paro de la industria petrolera acentuaron el carácter autocrático de Chávez. El paro, en particular, lo motivó a intervenir más intensamente en la industria petrolera, que rápidamente empezó a politizar, llenándola de trabajadores leales a su partido. Así, el gobierno empezó a corromper la estatal petrolera, PDVSA, y a usarla directamente para financiar el gasto público a discreción y sin contraloría.

Entonces, ocurrió lo imprevisto: el precio del petróleo empezó a subir sin frenos. Entre el primer semestre del 2002 y el primer semestre del 2008, el precio del petróleo subió un 28% promedio cada año, elevándose desde unos $24 por barril hasta superar los $100 por barril. Esto produjo una catarata de «petro-dólares» sin precedente: entre 2004 y 2014, entraron en Venezuela un millón de millones de dólares por exportaciones petroleras. En esta abundancia, el gobierno vio la clave para financiar intervenciones cada vez mayores en la economía y alimentar su relación populista con el electorado.

Para controlar más fácilmente esta catarata de petro-dólares, el gobierno apretó su control sobre PDVSA, promoviendo a ejecutivos y trabajadores por su lealtad al gobierno y no por su competencia. Con esta injerencia, PDVSA dejó de ser administrada como una corporación y pasó a ser tratada como una alcancía inagotable. Así, se empezaron a tomar malas decisiones corporativas, que pavimentarían el camino de la industria hacia la ruina.

Con la catarata de petro-dólares, el gobierno empezó a financiar proyectos a diestra y siniestra, sin transparencia ni contraloría; a aumentar el gasto en programas sociales populares, pero de resultados cuestionables; y a intervenir cada vez más en la economía no-petrolera, introduciendo controles asfixiantes y punitivos. Estas intervenciones, que frecuentemente ocurrieron bajo la forma de confiscaciones, expropiaciones y expolios, cargaron al Estado con la propiedad de innumerables empresas en sectores tan diversos como producción y distribución de alimentos, transporte de carga y pasajeros, publicidad, ganadería, agua y electricidad, construcción, confección de ropa, fabricación de envases, y un sinfín más –y llevaron la cantidad de trabajadores del sector público consolidado a más de dos millones y medio de personas. El gobierno, que ya se había configurado hacia el manejo incoherente y corrupto de la mayor empresa en su balance, PDVSA, fue incapaz de administrar eficazmente tal variedad de compañías. Así, las empresas del Estado empezaron a ser usadas para alimentar la corrupción y, en el proceso, muchísimas de ellas fueron llevadas a la quiebra. Esta política, además, violó en incontables ocasiones derechos de propiedad privada –se estima que entre 2005 y 2019 hubo más de 127,000 violaciones al derecho de propiedad en Venezuela– , con efectos nefastos sobre el entorno de negocios, desincentivando la inversión privada y el desarrollo de la economía.

Con la catarata de petro-dólares, además, el gobierno instituyó un control cambiario sobrevalorando el Bolívar; esto rápidamente generó un mercado negro en el que el dólar era más caro que en el mercado oficial. Por un lado, este subsidio cambiario oficial abarató las importaciones, alimentando un boom importador sin precedentes: las exportaciones pasaron de un promedio anual de $15.4 millardos entre 1997 y 2004, a un pico de $66 millardos en 2012, más que cuadruplicándose en menos de una década. Por otro lado, el diferencial cambiario entre ambos mercados abrió la posibilidad de arbitraje, al comprar dólares “oficiales” baratos y venderlos en el mercado negro, obteniendo ganancias fáciles y sustanciales. Con esto, el acceso al mercado cambiario oficial se convirtió en un gran foco adicional de corrupción, y todo ello promovió la importación y la especulación cambiaria, improductivas por naturaleza, y desincentivó, nuevamente, la inversión y producción local.

En este entorno, la corrupción echó raíces. A través de coimas, estafas cambiarias y asignación amiguista de contratos con el gobierno, una élite corrupta alimentada por petro-dólares empezó a crecer. La corrupción se extendió como un cáncer y llegó a comprometer todos los órdenes del Estado –incluyendo a las cortes y las fuerzas armadas. Estas instancias dejaron de hacer su trabajo y se dedicaron a salvaguardar la continuidad del proyecto chavista, protegiendo así su acceso a la renta petrolera.

La voracidad del gasto, de la demanda de dólares subsidiados y de la corrupción fue tal que rebasó el flujo de petro-dólares, y el gobierno se endeudó para darle más combustible a la bonanza. Así, la República y PDVSA pasaron de tener una deuda financiera externa combinada de unos 19 millardos de dólares en 2002, a una de 70 millardos en 2012 –más que una triplicación en menos de una década. Sumado esto a las demás deudas comerciales, bilaterales, multilaterales y a obligaciones contraídas por demandas sobre las violaciones de contratos y toma de activos de compañías, la deuda externa total del sector público había escalado a más de 184 millardos de dólares para el 2015.

Todo esto, sin embargo, estaba silenciosamente minando la economía no-petrolera. El gasto público, la corrupción, la distorsión cambiaria, el boom importador y los eventuales pagos sobre la deuda externa serían insostenibles si el precio del petróleo dejaba de subir. La violación a los derechos de propiedad, la corrupción, la regulación asfixiante y el negocio cambiario estaban destruyendo el tejido empresarial y la competitividad de los sectores no-petroleros. La corrupción y la pésima gerencia de las empresas públicas estaban destruyendo eslabones claves en cadenas de suministros, y compañías fundamentales para la prestación de servicios básicos. Así, la economía se estaba haciendo cada vez más dependiente del ingreso petrolero y, en consecuencia, insostenible sin él –pero la abundancia petrolera aparentemente infinita distraía a todos de esto, mientras los problemas se apilaban en silencio.

Se acabó la fiesta

Esta abundancia, aunque temporalmente opacada por la crisis global del 2008, parecía ser infinita –hasta que, así como empezó, acabó. En el 2014, los precios del petróleo cayeron casi a la mitad, y se mantuvieron en torno a los $50 por barril durante los años siguientes – un precio insuficiente para mantener la fiesta andando. La contracción asociada, que empezó en el sector petrolero, golpeó el gasto público y el mercado cambiario oficial – y, de ese modo, se propagó al resto de la economía.

Quien debió enfrentar esto no fue Chávez, que había muerto en 2013, sino su sucesor, Nicolás Maduro. El gobierno de Maduro se enfrentó entonces a dos grandes problemas: cómo recortar gasto público y conseguir nuevas fuentes de financiamiento; y qué hacer con la economía no-petrolera.

Desafortunadamente, Nicolás Maduro y su gobierno prefirieron preservar el legado político de Chávez, contrario a cualquier ajuste razonable, y proteger las redes de corrupción con las que sus acólitos se enriquecieron. Así, Maduro clavó sus talones en la arena y, lejos de buscar soluciones, empeoró los problemas, al tiempo que adjudicó la crisis a una «guerra económica» librada por los enemigos de la Revolución.

Para abordar el problema del gasto público, el gobierno de Maduro empezó a reducir el gasto social, causando especial daño al recortar financiamiento a servicios como la salud, la educación y las pensiones, dejando vulnerable a todo un país. El gobierno, además, permitió que la inflación diluyese los salarios del sector público sin ajustarlos, hasta llevarlos a lo que son hoy, con un salario mínimo de apenas un dólar al mes. El gobierno también dejó de pagar sus deudas –primero, aquellas con proveedores comerciales y, finalmente, los bonos de la nación y PDVSA.

En paralelo, en búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento, el gobierno recurrió con una intensidad desconocida a la monetización del gasto deficitario –esto es, a la creación de Bolívares por el Banco Central para financiar el gasto del gobierno. Esto, en sincronía con el desecamiento del mercado cambiario oficial y una depreciación vertiginosa del Bolívar en el mercado negro, desencadenó la hiperinflación en Venezuela –destruyendo a una velocidad sin precedentes los ingresos y ahorros de los venezolanos.

Cuando, en medio de la hiperinflación, se dispararon los precios de alimentos y medicinas, el gobierno apuntó el dedo a la «guerra económica» y expandió controles de precios existentes para cubrir múltiples productos básicos. Estos controles rápidamente desequilibraron los mercados, conduciendo a una escasez generalizada de los alimentos y medicinas reguladas, a la aparición de mercados negros para estos productos, y a onerosas pérdidas para las compañías obligadas a vender a precios inferiores a sus costos.

En paralelo, además, los años acumulados de pésima administración de las empresas del Estado empezaron a pasar factura. En PDVSA, tras años de proyectos financiados pero no ejecutados, de nula reinversión en capital físico, de acuerdos comerciales y financieros cuestionables y de contratación politizada, la producción empezó a desplomarse, empeorando la situación de ingresos del gobierno. La producción petrolera de Venezuela, que había oscilado en torno a los 2.7 millones de barriles/día entre 2007 y 2014, empezó a caer, llegando a 2.2 millones de b/d en 2016, a 1.7 millones de b/d en 2017, y a 1.3 millones de b/d en 2018[15] – en cuatro años, Venezuela perdió la mitad de su producción. Las empresas Estatales de servicios básicos, tras años de una gerencia igual a la de PDVSA, empezaron a fallar también, con graves consecuencias. La inoperancia de estas empresas de servicios es la que nos ha convertido en un país en el que, en promedio, hay 200 cortes de electricidad cada día; en el que casi 70% de los hogares reciben agua potable sólo tres días a la semana, o menos; y cuya conexión a internet es la sexta más lenta del mundo, 21 veces inferior a la de Chile.

Ante este escenario, alrededor del 2017, cantidades crecientes de venezolanos decidieron abandonar su país para huir de la pobreza y la carestía –y el flujo migratorio empezó a crecer rápidamente, precipitando una crisis migratoria regional.

Statu quo: dolarización, minería y sanciones

Para el 2018, la hiperinflación y la depreciación del Bolívar en el mercado negro estaban adquiriendo proporciones extraordinarias: en agosto del 2018, los precios estaban subiendo a una tasa de 223% mensual. En un golpe de pragmatismo, el gobierno reconoció la inoperancia del mercado cambiario oficial y eliminó el control cambiario –reintroduciendo, al menos nominalmente, la libre convertibilidad de la moneda, y abriendo las puertas al uso generalizado de dólares en las transacciones corrientes de los venezolanos. Esta «dolarización transaccional» se acentuó en el 2019, cuando una sucesión de cortes eléctricos nacionales inutilizaron temporalmente el sistema bancario electrónico, obligando a los venezolanos a recurrir al uso de dólares en papel moneda. Esta dolarización transaccional y la dependencia cada vez mayor de remesas que los venezolanos reciben de sus familiares son las fuerzas que está dominando ahora a la hiperinflación venezolana y que, probablemente, acabarán por desaparecer al Bolívar.

En paralelo, buscando sostener sus ingresos y sus redes de corrupción, el gobierno de Maduro ha venido enfocándose en desarrollar la minería, especialmente de oro, en la Amazonía venezolana. Esta actividad, sin embargo, es conducida con opacidad, sin control, y de la mano de grupos irregulares vinculados a las fuerzas armadas y a organizaciones criminales y terroristas, y se ha convertido en un foco de violaciones de derechos humanos, de propagación de enfermedades contagiosas como la malaria, y de la destrucción de un ecosistema irremplazable.

Finalmente, en el 2019, como respuesta a la ilegitimidad de origen de Maduro, a su fraude electoral de 2018, a la destrucción de la democracia y las violaciones de derechos humanos perpetradas por su gobierno, y a los intentos de su régimen de sofocar las acciones de la legítima Asamblea Nacional y del Presidente Encargado, Juan Guaidó, el gobierno de Estados Unidos sancionó a PDVSA: para expulsarla del mercado americano y disuadir a otros países de hacer negocios con la empresa y, así, cortar esta fuente de recursos del régimen venezolano, en la búsqueda de restablecer la democracia legítima en Venezuela. Las sanciones redujeron aún más el flujo de ingresos del régimen, contribuyendo a reducir la ya mermada capacidad de gasto público y de extracción corrupta de renta.

Todas estas dinámicas –una depresión económica, un sector petrolero destruido y aislado, servicios básicos inoperantes, un episodio hiperinflacionario convirtiéndose en dolarización, la emigración de una parte de la población– son las que hoy circunscriben a la economía venezolana.

El precio y el camino

Este recorrido es el que nos llevó de ser un país petrolero con presunciones de desarrollo a una nación depauperada, cuya población depende de remesas y enfrenta una crisis humanitaria. Estamos pagando el precio de haber escuchado los cantos de sirena del populismo, y de haberle abierto las puertas al poder; de no haber sido capaces de hacer frente a un autoritarismo que corrompió nuestra institucionalidad; de haber gozado la abundancia petrolera sin preocuparnos por el mañana; de no haber combatido políticas económicas y una corrupción destructivas.

Es esta sociedad empobrecida, además, la que hoy debe enfrentar la crisis global del COVID-19 desde una posición de enorme precariedad. También desde esta precariedad tendremos que enfrentar los retos del futuro: las transformaciones de la economía global, el cambio climático, la descarbonización y el fin de la era del petróleo, la revolución de la inteligencia artificial, y todo aquello que no podemos prever aún. Mientras otras sociedades aprovecharon los tiempos de bonanza para ahorrar y preparase, nosotros gastamos más de lo que teníamos –y este es el precio.

Cualquier solución real a la catástrofe venezolana no pasa por una pantomima electoral, como la que el régimen de Nicolás Maduro quiere volver a actuar. Cualquier solución real requerirá cambiar no solo a estas autoridades, sino también las estructuras institucionales que fomentaron el rentismo y la corrupción, y reemplazar la visión política que ha deformado a nuestra sociedad –reemplazarla por una en la que el bienestar no sea una prebenda de los gobernantes, sino el resultado de la labor honesta de cada ciudadano, en compañía de un Estado que se dedique a acompañar y regular la construcción de ese bienestar compartido. Solo así podremos volver a pretender acercarnos al desarrollo.

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