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Publicado el 11 de abril, 2020

Osvaldo Schaerer: El estado de Chile debe dejar de desparramar el dinero

Consultor de empresas Osvaldo Schaerer

Una alternativa de ganancia directa es una mejor gestión del flujo de caja, mediante mecanismos que las grandes corporaciones privadas aplican desde hace un cuarto de siglo y que hoy está al alcance de todos.

Osvaldo Schaerer Consultor de empresas

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Asegurar el flujo de caja del Estado no requiere desparramar dinero en miles de cuentas y cuentitas. El balance fiscal 2020 va a terminar con un déficit que nos hará recordar fatalmente décadas pasadas. Veremos llamados de todo tipo para gastar menos y mejor, lo que ciertamente va a ser muy necesario. Pero esas no son las únicas opciones para obtener más rendimiento de las arcas fiscales. Una alternativa de ganancia directa es una mejor gestión del flujo de caja, mediante mecanismos que las grandes corporaciones privadas aplican desde hace un cuarto de siglo y que hoy está al alcance de todos.

Las declaraciones del ministro de Hacienda a La Tercera del 10 de noviembre de 2019 elevan a un «deber moral que el gasto público se haga bien». Otras declaraciones más recientes, con motivo del combate a la pandemia de COVID-19, imploran por sacar más rendimiento a las arcas fiscales a como dé lugar. Este requerimiento no solamente es aplicable a que se gaste focalizadamente en lo más necesario, sino a que esa gigantesca masa monetaria se gestione con la eficiencia debida, especialmente porque aproximadamente un 80% del gasto público chileno es de carácter permanente y su asignación no es fácil de modificar.

Actualmente, la ejecución del presupuesto del gobierno se realiza mediante transferencias periódicas de dinero a las cuentas bancarias de cada uno de los servicios, departamentos, organismos, reparticiones, institutos, direcciones, fundaciones y cualquier otra denominación perteneciente a la frondosa familia de entidades que dependen financieramente del Estado. Estas transferencias se hacen desde la Tesorería General de la República (TGR), por instrucciones de la Dirección de Presupuesto (DP) del Ministerio de Hacienda. Las instrucciones las emiten un conjunto de «analistas de gasto público», funcionarios cuyo nombre rara vez se hace conocido, pero que cada encargado de finanzas de alguna de estas reparticiones conoce perfectamente y recurre habitualmente al que le asignaron, para pedirle dinero.

Esta forma de trabajar, vigente desde hace más de un siglo, distribuye cuantiosas cantidades de dinero a cuentas corrientes donde los fondos permanecen empozados y ociosos por periodos significativos, con el consiguiente costo alternativo y pérdida de beneficios financieros. Como apreciación basada en mi experiencia y con base en el tamaño del Estado y el presupuesto de la Nación, creo que esta subutilización de recursos puede perfectamente llegar a dos mil millones de dólares por año.

Adicionalmente, estos fondos masivamente distribuidos quedan a disposición de muchas personas que deciden sobre su uso en múltiples formas, no todas adecuadamente trazables y transparentes, lo que genera un ecosistema monetario de alta complejidad, vulnerable a la corrupción.

Mediante simples cambios normativos, todas las obligaciones de pago del Estado podrían quedar amparadas por documentos electrónicos, generados y custodiados al amparo de las atribuciones legales del SII.

En las prácticas eficientes de gestión del dinero, la existencia de un presupuesto aprobado implica únicamente delegar la autorización para gastar, pero no requiere que los fondos a utilizar estén físicamente en el cajón del escritorio o la cuenta corriente de cada habilitado para decidir. En todas las organizaciones complejas, donde el dinero se gasta en forma distribuida y en múltiples ubicaciones geográficas, se delega la autoridad para aprobar un gasto y no la función de tesorería.

La decisión de gastar no es dependiente de tener acceso directo al dinero. En la séptima década del siglo pasado, las grandes corporaciones multinacionales descubrieron que las tecnologías de información habilitaban desplegar plataformas de delegación de autoridad para decidir gastar, sin la necesidad de transferir físicamente el dinero al que ejecutaba la decisión. Esta capacidad tecnológica logró que los rendimientos del flujo de caja tuvieran un explosivo aumento y el control del gasto se dejó de llevar en «grandes números», bajando al centavo, donde permanece hasta hoy. Este logro es anterior a los resultados derivados de intervenir en lo más difícil, que es dejar de gastar en lo que no es necesario para producir el resultado esperado y eliminar operaciones sin futuro o que han perdido su función de utilidad.

Hoy en día, gracias al extraordinario avance en digitalización del Servicio de Impuestos Internos (SII), todas las obligaciones de pago del Estado que están representadas en un Factura o en una Boleta de Honorarios, están disponibles electrónicamente para gestionar su autorización y pago. Restan de esta capacidad las remuneraciones y algunas transferencias directas (TD), como las que hace el Ministerio de Educación para el pago de la subvención a los establecimientos educacionales y el Ministerio de Salud para los aportes a los distintos servicios bajo su dependencia.

Para las transferencias directas no existe limitación para que el receptor de los fondos, una vez que llene las planillas que usualmente acompañan a estos trámites, registre el total solicitado como una Factura Electrónica Exenta de IVA (FEE). Bajo esta modalidad, usando a Educación y Salud como ejemplo, un establecimiento subvencionado tendría la obligación de emitir una factura electrónica exenta al Ministerio correspondiente para recibir su financiamiento.

Mediante simples cambios normativos, todas las obligaciones de pago del Estado, excepto las remuneraciones de los empleados públicos, podrían quedar amparadas por documentos electrónicos, generados y custodiados al amparo de las atribuciones legales del SII. Con esta capacidad instalada, no habría limitación para que la Dirección de Presupuesto (DP) tuviera acceso -incluso en tiempo real- a todas las obligaciones de pago emitidas contra un RUT en cuyo financiamiento concurren dineros públicos.

Con plena visibilidad sobre las obligaciones de pago de todos los RUT a los que el Estado aporta financiamiento, el flujo de caja proyectado se logra mediante un algoritmo que ya fue inventado y que, en el peor de los casos, habría que copiar en la plataforma SIGFE II (Sistema de Gestión Financiera del Estado), cuyo desarrollo está gestionado por el Ministerio de Hacienda y que está plenamente operativa para todos los organismos pertenecientes a la administración pública. A partir de este punto, parear los flujos futuros con presupuesto comprometido permitiría dejar disponible solamente los saldos no ejecutados, frenando en forma instantánea todos los sobregiros accidentales originados en no contar oportunamente con los datos.

El eslabón faltante, que es el de mayor contribución a la causa de la buena gestión del dinero, es que la cadena de aprobaciones necesarias para que se realice el pago efectivo de cada una de esas obligaciones sea puesta en servicio en un portal WEB de SIGFE II. Los funcionarios públicos que tienen potestad de autorizar gastos ingresarían al portal con su clave única del Estado para marcar, cuando corresponda, su aprobación de pago en cada documento electrónico registrado. Con los documentos electrónicos aprobados, la TGR puede entregar directamente a los bancos las nóminas de pago diario que dan cuenta del pago de las obligaciones aprobadas, sin necesidad de haber transferido previamente el dinero a una cuenta del obligado a pagar. Complementariamente, aquellas reparticiones que recaudan dinero del público, tales como las Municipalidades, el Registro Civil, entre otras, deberían entregar dichos aportes directamente a la TGR para cubrir el porcentaje de su gasto que queda cubierto con recursos «propios».

No tomar iniciativa en mejorar los rendimientos de los recursos con que el Estado ya dispone es faltar al «deber moral» definido por el Ministro de Hacienda.

Los beneficios inmediatos en materia de eficiencia, transparencia, control y efectividad del uso de los recursos son evidentes. Además, la Tesorería General de la República volvería a ser la responsable por la Tesorería del Estado, que fue el propósito con que fue creada según el nombramiento realizado en 1541 por Pedro de Valdivia a Gerónimo de Alderete como Primer Oficial Real y posteriormente redefinida por el DL 1708 del 5 de agosto de 1927.

Otra externalidad positiva de este mecanismo de pago es que sería visible y exigible el cumplimiento de la normativa que el Estado paga a «n días», porque cualquier obligación pendiente que supere el umbral definido sería inmediatamente visible a todos, quedando expuesta al control de cumplimiento que hoy no existe, permitiendo prometer sin cumplir con plena impunidad.

No cabe duda que algunos pagos menores pueden quedar fuera de la cobertura de los documentos tributarios electrónicos. Para esos casos, pequeñas cantidades de dinero pueden seguir siendo entregadas directamente en la forma vigente. Además, cada caso debe ser estudiado para asimilarlo a esta nueva norma general del pago indirecto.

En la dimensión de la transparencia del gasto público, con los mismos algoritmos que hoy se usan para fiscalizar el cumplimiento tributario, los pagos serían trazables hasta sus últimos beneficiarios. Cualquier plataforma analítica podrá llevar el control, en tiempo real, ex antes, de quién le está pagando qué a quién. Nuevamente, los beneficios son evidentes en materia de probidad.

Para implementar esto no se requiere ley alguna. Es resorte del Ministerio de Hacienda la forma y oportunidad en que disponibiliza los recursos. Todos los organismos del Estado que deben trabajar en equipo para lograrlo dependen del mismo jefe: el ministro de Hacienda, que es, coincidentemente, el más preocupado por aumentar el rendimiento de los fondos y mejorar la transparencia en su aplicación.

No hay duda de que una innovación de este tipo va a tener mucha oposición. Alejar el dinero de las manos limita los usos discrecionales y reduce la autoestima, al dejar de ser «el que gira los fondos». Eso es precisamente el objetivo buscado, que el dinero se utilice en la forma y oportunidad para lo que fue disponibilizado y que esto sea trazable, predecible y auditable. Un resultado indirecto, muy significativo, es que la TGR recupera la capacidad para maximizar el rendimiento financiero de los fondos que le hemos entregado los contribuyentes.

Llevando esta idea al nivel personal, he tenido la oportunidad de participar en varios procesos de unificación de la tesorería de empresas multinacionales, grandes y complejas. En todos los casos, lo primero era dejar de repartir dinero y solamente delegar autorizaciones para gastar. Nadie volvía a tocar el dinero. Funciona. Garantizado. Sobre la oportunidad de hacerlo, siempre fue «ahora mismo», porque la rentabilidad instantánea es gigantesca, ninguna otra iniciativa le podía competir por tasa interna de retorno. Respecto de los plazos, prácticamente todas quedaron operacionales dentro de un año calendario.

No tomar iniciativa en mejorar los rendimientos de los recursos con que el Estado ya dispone es faltar al «deber moral» definido por el Ministro de Hacienda. Otro tema sería intentar explicar por qué cada repartición del Estado tiene un sistema individual para el cálculo y pago de las remuneraciones de su personal, siendo que todos están sujetos a una única ley que norma su ejecución. Quedará para una próxima oportunidad.

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