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Publicado el 10 de agosto, 2020

Mauricio Rojas: Las cuentas nocionales de pensiones: El sistema sueco y las propuestas chilenas

Profesor-investigador de la Universidad del Desarrollo Mauricio Rojas

Este texto recoge la parte final del estudio “El sistema mixto de cuentas nocionales de pensiones: El ejemplo de Suecia”, publicado en la Serie Debates Públicos (No 14) del Centro de Investigación de Empresa y Sociedad (CIES) de la Universidad del Desarrollo. En él se analiza el modelo sueco de “cuentas nocionales”, que fue pionero en esta materia, y se lo compara tanto con el sistema de capitalización chileno como con la reciente propuesta de la oposición de crear una “pensión nocional”. La conclusión respecto de esta propuesta, que difiere marcadamente del sistema sueco, es que se trata de un ingenioso artificio que tiene como objetivo financiar el costo de los compromisos redistributivos propios del pilar solidario del sistema de pensiones con lo que, en realidad, es un impuesto al trabajo formal que, al encarecerlo, fomentará tanto el empleo informal como el desempleo.

Mauricio Rojas Profesor-investigador de la Universidad del Desarrollo
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Las cuentas nocionales suecas

La novedad más sustancial del sistema de pensiones creado hace más de veinte años en Suecia para reemplazar un sistema quebrado de reparto fueron las así llamadas cuentas nocionales que introducen una contabilidad de los “derechos de pensión” que las conforman y, por ello, del monto de las pensiones resultantes, inspirados en el sistema de capitalización individual (el sistema de capitalización chileno fue un importante referente). La gran diferencia es que en este caso se trata de cuentas ficticias, por ello llamadas “nocionales”, en las que no existen fondos reales depositados, sino sólo “derechos de pensión” sobre los recursos de un sistema que sigue, en lo esencial, siendo de reparto, es decir, financiado por los aportes de los trabajadores en actividad.

Internacionalmente se conoce este sistema de cuentas ficticias o nocionales como Nonfinacial Defined Contribution (NDC) Pension Scheme y ha recibido una amplia atención tanto de expertos en la materia como de importantes organizaciones internacionales (el Banco Mundial ha publicado tres gruesos volúmenes sobre el tema).

El monto de la pensión individual que se recibe de esta parte del sistema contributivo está determinado por las cotizaciones efectivas realizadas durante toda la vida laboral, las que permiten obtener los así llamados “derechos de pensión”, que son como acciones cuyo valor real va a depender del haber del sistema de pensiones. Al momento de jubilarse, se dividen los derechos acumulados en una cuenta nocional individual por los años restantes de expectativa de vida para el grupo o cohorte de edad al que pertenece el jubilado, obteniendo así la cantidad de derechos de pensión anuales que definirán el monto de la pensión. Este paso de un monto fijo de la pensión a derechos de pensión, cuya cantidad depende de los aportes totales reales del trabajador y cuyo resultado en término de pensión se ajusta de acuerdo a la sostenibilidad global del sistema, es el cambio más novedoso del nuevo sistema sueco y lo que lo contrapone a aquellos sistemas de reparto, hasta hoy predominantes, que establecen montos determinados de las pensiones en base a criterios que no se basan en los aportes reales realizados por el trabajador en cuestión ni toman en consideración la sustentabilidad del sistema.

Pongamos un ejemplo para hacer esto más entendible. Tomemos el caso de Sven Svensson que ha trabajado durante 40 años ganando un salario bruto anual promedio de 214.000 coronas lo que da una cotización anual (16%) de 32.000 coronas. El total acumulado durante 40 años será entonces de 1,28 millones de coronas a lo cual hay que sumarle los reajustes o “intereses” correspondientes a estos aportes que se calculan siguiendo el reajuste anual promedio de los sueldos y salarios. Supongamos que estos intereses hayan sido, en promedio, 2% al año. Esto da un aumento total acumulado de las cotizaciones de Sven de 653.863 coronas, lo que eleva su fondo de derechos de pensión a 1.932.863 coronas al momento de jubilarse a los 65 años. Es sobre esta base que se calculará la pensión de Sven, para lo cual se dividirá esa cantidad de derechos de pensión por los años de expectativa promedio de vida restantes para personas que en ese momento, tal como Sven, cumplen 65 años. Digamos que esta cifra sea 18,3 años. Ahora bien, para evitar una caída demasiado brusca del ingreso al momento de jubilarse, es decir, una tasa de reemplazo demasiado baja, se ha introducido una modificación en el sistema que adelanta los “intereses” o reajustes futuros de los derechos de pensión de Sven. Como el porcentaje de esos reajustes (equivalentes, como ya se indicó, a la variación media de los salarios) es desconocido, la ley ha establecido una cifra anual hipotética del 1,6%. Esto hace que, hechos todos los cálculos pertinentes, el resultado de la división sean derechos de pensión equivalentes a 124.701 coronas anuales para Sven (sin estos ajustes, esta cifra hubiese sido sólo 103.621). Ahora bien, esta cifra se recalculará año a año dependiendo del desarrollo medio de los ingresos, a lo que se le deducirá el 1,6% anual ya adelantado. Sin embargo, como ya se apuntó, también podría reducirse de aplicarse el freno que reduce el valor de los derechos de pensión para restablecer el equilibrio del sistema. A esta pensión básica, pagada con las cotizaciones de los trabajadores activos más el rendimiento de los fondos colectivos de capitalización (los AP-fonderna), Sven sumará el resultado de sus fondos de capitalización o pensión de premio más otros ingresos complementarios derivados de depósitos realizados por sus empleadores en base a acuerdos con los sindicatos y del rendimiento de sus ahorros privados para la pensión. De esta manera Sven se acercaría al promedio del monto total bruto de las pensiones pagadas en 2018, que fue de 17.600 coronas (algo menos de USD 2.000).

Entre las grandes ventajas de este sistema está, tal como en el de capitalización individual, el fuerte incentivo que su misma construcción genera para postergar la fecha efectiva de retiro. La edad mínima de jubilación es de 61 o 62 años, dependiendo del año de nacimiento del jubilado, y el incentivo a postergar la jubilación está dado por el hecho de que el divisor que da el monto efectivo de la pensión a recibir varía con esa decisión. Así, si Sven en nuestro caso decidiese seguir trabajando hasta cumplir 70 años en vez de jubilarse a los 65, el divisor que determina el monto de su pensión no sería 18,3 sino 13,3 (que es lo que queda de la expectativa promedio de vida de la cohorte de edad de Sven cuando él cumple 70 años) lo que, hechos los cálculos del caso, le daría una pensión bruta de unas 170.000 coronas anuales en vez de 124.701, es decir, un 36% mayor. Además, Sven podría seguir trabajando a pesar de haberse jubilado con efectos solamente positivos para su pensión ya que sus derechos a la misma aumentarían en la medida que hiciese nuevas cotizaciones al sistema.

Un aspecto importante que merece ser destacado es que este sistema no contiene elementos internos de redistribución entre los pensionados (la así llamada “solidaridad intrageneracional”). Cada jubilado recibe una pensión contributiva contabilizada de acuerdo con el total de su aporte previsional, lo que no se comparte de manera alguna con otros jubilados, ya que los “derechos de pensión” son de su exclusiva propiedad. La redistribución o “solidaridad” se realiza, cuando es pertinente, mediante los pilares no contributivos del sistema general de protección a la vejez que ya detallamos y se financia con los impuestos generales.

Resultados del sistema

El nuevo sistema de pensiones lleva ya cerca de 20 años en pleno vigor y ha sido puesto a prueba por escenarios críticos, como los derivados de la crisis de 2008-2009, mostrando una gran solidez, pero también la necesidad de realizar ciertos ajustes para evitar una volatilidad demasiado alta del monto de las pensiones. El sistema sueco no sólo ha sido estudiado intensamente, sino que también obtiene excelentes resultados comparativos, como queda reflejado en la medición más prestigiosa al respecto, el Melbourne Mercer Global Pension Index 2019. En ese ranking se comparan diversos aspectos –adecuación, sostenibilidad e integridad– de los sistemas de pensiones de 37 países ubicándose Suecia en el quinto lugar (Chile está en el décimo). Tomando en consideración sólo lo relativo a la sostenibilidad financiera del sistema, se ubica en el cuarto lugar (Chile está en el quinto). Al mismo tiempo, goza de un alto nivel de legitimidad y sostenibilidad política, cosa que no se puede decir sobre muchos otros sistemas de pensiones, entre ellos el nuestro.

Hay, sin embargo, un aspecto que puede ser considerado problemático: el precio de la sostenibilidad del sistema es una tasa de reemplazo relativamente modesta. Según los datos de la OCDE para 2018, el monto de la pensión respecto del último salario (considerando un salario medio) alcanzaba, en términos brutos, el 54,1%, ocupando el lugar 13 para los hombres y 12 para las mujeres entre los 37 países de la organización. En términos netos, con 53,4%, la posición relativa de Suecia se deterioraba aún más, quedando en el lugar 19 en el caso de los hombres y 18 en el de las mujeres.

Es importante, sin embargo, ser cuidadoso con este tipo de comparaciones, ya que si bien países como Italia, Austria o España tienen tasas de reemplazo mucho más altas que las de Suecia (91,8%, 89,9% y 83,4% respectivamente en términos netos para un salario medio), su sostenibilidad en el tiempo es muy dudosa si es que no se quiere estrangular tributariamente a la población activa y/o restringir severamente el gasto público en otras áreas. De hecho, mientras que el año 2015 se dedicaba en Suecia un 14,4% del presupuesto fiscal a la mantención de los adultos mayores, en España se dedicaba el 25,2%, en Austria el 26,1% y en Italia el 32,2%. Se trata, en suma, de una comparación de sistemas de pensiones potencialmente quebrados con uno altamente sustentable. Esto lo confirma el ya citado Melbourne Mercer Global Pension Index 2019, en el que Italia, Austria y España ocupan los últimos lugares en el índice de sustentabilidad de los 37 países estudiados.

Comparación con el sistema de capitalización de Chile

En este contexto puede ser interesante hacer algunas breves referencias comparativas al sistema chileno de capitalización, que en términos de sustentabilidad financiera es equiparable al de Suecia. Como punto de partida mencionemos que, según los datos de la OCDE que hemos venido usando sobre la tasa de reemplazo, en 2018 Chile ocupaba, en términos netos, los lugares 30 y 32 respectivamente, con una tasa de reemplazo de 37,3% para los hombres y 34,4% para las mujeres (31,2% y 28,8% en términos brutos). A simple vista, esto indicaría que el sistema sueco (con una tasa neta de 53,4% para hombres y mujeres) es muy superior al chileno, lo que contrasta con las altas tasas de rentabilidad registradas históricamente por el sistema de capitalización de Chile (que van del 4,73% anual del fondo D al 8% del fondo C) que superan de lejos la valorización, con un promedio anual real en torno al 2%, de las cuentas nocionales suecas. Esta aparente contradicción encuentra su explicación en una serie de factores clave para el resultado de cada sistema.

En primer lugar, tenemos lo que podemos denominar diferencias sistémicas o de diseño propiamente tales, es decir, aquellas referidas a los parámetros de funcionamiento del sistema. De particular relevancia es la significativa discrepancia respecto del porcentaje de la cotización obligatoria, con un 10% en Chile y 18,5% en Suecia, lo que según la OCDE aumentaba a 12,4% en Chile y 21,7% en Suecia al sumarle otros ítems relacionados. Luego tenemos un sistema, el sueco, donde en la práctica todo ingreso laboral cotiza y otro, el chileno, donde por largo tiempo se han hecho significativas excepciones al deber de cotizar, en especial para el caso de los ingresos de los trabajadores independientes.

En segundo lugar, y de igual o incluso mayor importancia aún, tenemos las diferencias de contexto o estructurales referidas, en lo fundamental, a la composición y funcionamiento del mercado de trabajo de cada país. A este respecto las diferencias son realmente considerables. Primero, en cuanto a la cobertura de ambos sistemas, teniendo Suecia un nivel de empleo mucho más alto que el de Chile (76,4% y 63,3% de la población entre 15 y 64 años respectivamente), diferencia que debería ampliarse de manera significativa si sólo considerásemos el empleo formal, que es el decisivo para el tema de las pensiones, pero lamentablemente no disponemos de estadísticas suecas para establecer una comparación. Luego tenemos la densidad de cotizaciones, que es uno de los aspectos más relevantes para determinar el monto de las pensiones y, por ende, el nivel de la tasa de reemplazo. Este es, junto con la baja tasa de cotizaciones, un reconocido talón de Aquiles del sistema chileno con sus amplias lagunas previsionales. La densidad de cotizaciones apenas supera el 50% en Chile, siendo, además, muy variable de acuerdo con el género y el nivel socioeconómico del trabajador respectivo. En contraste, en Suecia tenemos una densidad de cotizaciones que está en torno al 90%.

Como se puede apreciar, los resultados insatisfactorios del sistema chileno de pensiones contributivas no tienen que ver con el sistema de capitalización individual en sí mismo, sino con significativas inadecuaciones de diseño y serios problemas estructurales del funcionamiento del mercado laboral. El que así y todo se hayan podido alcanzar las tasas de reemplazo que se han logrado es testimonio de su notable capacidad para rentabilizar los ahorros previsionales. Bajo las condiciones de diseño (nivel y generalidad de las cotizaciones) y estructurales (altos niveles de empleo formal y gran densidad de las cotizaciones) con las que ha operado el sistema sueco, el sistema chileno tendría, sin lugar a duda, resultados ampliamente superiores a los que se han logrado en Suecia. En suma, y como me comentó un atento lector de este trabajo, Sven recibiría una pensión mucho más alta con un sistema de capitalización bien diseñado que con el sistema de reparto de Suecia.

La propuesta de pensiones nocionales de la oposición

Hace muy poco, el 29 de julio, la oposición dio a conocer en la Comisión de Trabajo del Senado su propuesta de reforma del sistema de pensiones chileno. Entre otros aspectos, se hace allí referencia explícita a una “pensión nocional” para cuyo financiamiento se utilizaría la totalidad del aporte adicional del 6% del salario bruto actualmente en consideración. A su vez, la contabilidad de esta “pensión nocional” se basaría en cuentas de tipo nocional que guardan alguna similitud con las de Suecia. Sin embargo, las diferencias son notables y quisiera dejar constancia de ellas a fin de contribuir el debate.

La primera gran diferencia es que las cuentas nocionales suecas son parte, en lo fundamental, de un sistema de reparto, es decir, en el que las pensiones se financian con los aportes corrientes de los trabajadores en actividad y no con los fondos acumulados en sus cuentas individuales por los trabajadores retirados. En la propuesta de la oposición que estamos comentando se crea, en cambio, un fondo real de capitalización colectiva donde se depositan las contribuciones de los trabajadores activos a fin de financiar las futuras pensiones. Se trata, por lo tanto, de un sistema de capitalización colectiva y no de reparto.

La segunda diferencia significativa es que el sistema de cuentas nocionales suecas excluye la redistribución o las transferencias (“solidaridad” o “reparto” en el sentido común del término) de unos jubilados a otros. Los aspectos redistributivos –que se realizan mediante diversos subsidios, la protección del ingreso en la vejez y la pensión de garantía– no se financian con fondos provenientes del sistema de pensiones contributivas, sino del presupuesto corriente de la nación. En contraste con ello, la propuesta de la oposición contiene un fuerte componente redistributivo: las cuentas nocionales de quienes están sobre la pensión media son castigadas, es decir, rebajadas, para aumentar las de los pensionados que están por debajo de esa pensión. Se trata, en simple, de una expropiación de “derechos de pensión” para hacer posible su reparto, lo que rompe la fuerte ligazón que en el caso de Suecia existe entre el aporte realizado a las cuentas nocionales y el monto de las pensiones recibidas (la propuesta del Gobierno adolece del mismo problema al destinar la mitad del aporte adicional del 6% al “Programa de Ahorro Colectivo Solidario”).

Por último, la propuesta de la oposición tiene un componente redistributivo más que no debe ser pasado por alto. Como se mencionó, se trata en este caso de fondos reales de capitalización colectiva y por ello es altamente llamativo que el reajuste propuesto para las cuentas nocionales sólo contemple una “tasa de interés nocional” y no el rendimiento real de esos fondos. Esto es clave ya que el monto de la “pensión nocional” sería muy distinto en un caso u otro. Se trata, lisa y llanamente, de un mecanismo de apropiación del rendimiento de los fondos colectivos para fines redistributivos, lo que distorsiona aún más la relación entre aporte previsional y monto de las pensiones.

En suma, se trata de una propuesta ingeniosa que tiene como objetivo financiar el costo de los compromisos redistributivos propios del pilar solidario del sistema de pensiones con lo que, en realidad, es un impuesto al trabajo formal que, al encarecerlo, fomentará tanto el empleo informal como el desempleo.

Consideraciones finales

A manera de cierre, podemos sintetizar las fortalezas del sistema mixto de cuentas nocionales de pensiones de Suecia de la siguiente manera:

  1. El alto nivel de consenso político y social que ha logrado concitar gracias a su forma creativa y pragmática de combinar elementos del sistema de capitalización con el de reparto. Ello le ha dado gran estabilidad en el tiempo y permitido la realización paulatina y ordenada de ajustes necesarios.
  2. La tajante separación del sistema de pensiones contributivas del sistema tributario y presupuestario general.
  3. Los notables niveles de sustentabilidad logrados gracias a los diferentes mecanismos que resguardan el equilibrio financiero de largo plazo del sistema.
  4. Proteger a las futuras generaciones de un incremento de la presión tributaria que tuviese por finalidad financiar eventuales déficits del sistema de pensiones o aspiraciones populistas de incrementar las pensiones a sus expensas.
  5. Establecer una clara relación entre los aportes contributivos totales de cada trabajador y el monto de la pensión que recibirá.
  6. Generar fuertes incentivos para trabajar dentro del mercado laboral formal, lo que permite acumular derechos de pensión, y postergar el retiro de la fuerza laboral, lo que multiplica el valor real de esos derechos.
  7. Dejar los esfuerzos redistributivos totalmente fuera de la parte contributiva del sistema y financiarlos con los impuestos generales.

Por otro lado, la debilidad mayor del sistema sueco reside en seguir siendo, en su parte fundamental, un sistema de reparto, es decir, financiado con los aportes de los trabajadores activos, lo que genera una capacidad de incrementar el monto de las pensiones muy inferior a la de los sistemas de capitalización. Esto redunda, a su vez, en una tasa de reemplazo relativamente modesta a pesar de contar con niveles comparativamente altos tanto de cotización como de densidad de las cotizaciones.

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