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Publicado el 3 noviembre, 2020

José Joaquín Brunner: Propuesta de la CNA: Un riesgo para las universidades

Académico UDP, ex ministro José Joaquín Brunner

Estamos frente a una visión mecánica del AC externo de las universidades y sus programas, dotado de un énfasis exclusivamente burocrático, alejado de las mejores prácticas y la experiencia de los países de la OECD. Da origen una propuesta equivocada y altamente negativa para el futuro de nuestras universidades.

José Joaquín Brunner Académico UDP, ex ministro
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El documento de la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) —Criterios y Estándares para la Acreditación Institucional 20-22, dado a conocer recientemente— presenta una propuesta de aseguramiento de la calidad (AC) alejada de la tradición de respeto a la autonomía universitaria que sin embargo invoca como un principio rector. Tampoco reconoce la diversidad del sistema. Diseña un sistema de AC de carácter netamente burocrático, controlador, intervencionista y panóptico que postula, por encima de las misiones y proyectos institucionales, un modelo ideal único de universidad al que todo el sistema debería converger.

Ese modelo es el de una universidad compleja de investigación, con una organización, gestión y funciones intensamente racionalizadas que, para efectos de su acreditación, debe cumplir 18 criterios en cinco dimensiones, asociado a decenas de estándares, incluyendo una serie de indicadores cuantitativos, en su nivel más avanzado. Es un modelo por completo ajeno a las condiciones de desarrollo de la ES chilena que, aplicado al actual cuadro institucional, cumplen únicamente dos universidades que suman más de 300 años de existencia.

En vez de diseñar un sistema de AC que, al igual como los europeos o el de los EE.UU. y Canadá se preocupe del mejoramiento continuo de las universidades con sus diferentes misiones, funciones y grados de desarrollo, la propuesta se propone alinearlas con un modelo ideal único, costosísimo, el cual obligaría a todas a transformarse en universidades complejas para ser reconocidas en un nivel de excelencia defínido burocráticamente.

La diferencia entre ambas concepciones de AC radica en un punto preciso. Mientras los europeos parten de un principio básico de confianza en sus instituciones, el modelo propuesto no puede explicarse sino como producto de una profunda desconfianza burocrática. Pretende clasificar a las universidades en tres niveles —básico, avanzado y de excelencia— donde este último corresponde al modelo de alta complejidad. Es como si en EE.UU. se mandatara a sus cinco mil universidades y colleges a igualarse con las universidades de Harvard o Berkeley o en Gran Bretaña con las de Oxford y Cambridge.

¿Como se supone operaría este esquema de AC burocratizado y panóptico?

Acreditando obligatoriamente a las universidades que deben someterse a una evaluación burocrática externa integral administrada por la CNA. Esta revisará exhaustivamente a cada institución en cinco dimensiones: docencia y sus resultados, gestión estratégica, aseguramiento interno de la calidad, vinculación con el medio y, optativamente, en la dimensión de investigación, creación y/o innovación. Estas dimensiones se operacionalizan a través de 18 criterios que permiten ubicar a cada universidad en uno de tres niveles de logro del estándar prescrito en cada caso: básico, avanzado y de excelencia. Siete de entre estos criterios se consideran críticos; esto es, su incumplimiento puede llevar a la CNA a no acreditar a una institución.

Si a esto agregamos que normalmente una universidad buscará acreditar además sus programas de doctorado, maestrías académicas y maestrías profesionales, los que igualmente deberán examinarse en las mismas cinco dimensiones antes mencionadas, cuya operacionalización se hace, respectivamente, a través de 13, 12 y 12 criterios, cada uno de los cuales a su vez distingue los tres niveles de logro ya establecidos, se está frente a una densa e intrincada malla evaluativa que determina minuciosamente lo que una universidad debe ser y hacer para ser reconocida por un órgano oficial.

En efecto, significa que una universidad y sus programas, al ser evaluados de esta manera total y exhaustiva, quedará ubicada en una cuadrícula con 165 celdas resultantes del cruce de los 55 criterios y los tres niveles de cumplimento en cada caso. Es un control panóptico y prescriptivo llevado al absurdo, donde pareciera que la universidad es entendida como un aparato de cumplimiento de cientos de rutinas previamente establecidas. Más importante que llevar a efecto sus funciones centrales será satisfacer unos interminables listados de requisitos verificables.

La disfuncionalidad de este pesado esquema es completa. No hay dentro de los países de la OECD ninguno con una cuadrícula burocrática de AC con tal grado de rigidez, carácter prescriptivo y extravagante pretensión de ordenar a las universidades desde fuera. Esta perspectiva de una modelización de una universidad de excelencia está plagada de contradicciones, planteamientos ilógicos y falta de sentido común. Por ejemplo, las cinco dimensiones mencionadas anteriormente —que procuran captar administrativamente la totalidad de las facetas institucionales de la universidad; digamos, una plataforma de control en 360º— dan la misma importancia a cinco aspectos completamente distintos de la instituciones y que además poseen un peso relativo diferente en cada una de ellas.

En realidad, bastaría con evaluar o auditar a fondo la más crucial de esas dimensiones —los dispositivos de AC internos, pieza esencial de una organización académica, de su gobierno y gestión— para cumplir con el objetivo fundamental del AC externo en una perspectiva de mejoramiento de las instituciones. Por lo demás, así procede el enfoque europeo del AC. Las directrices respectivas señalan que la evaluación externa debe considerar ante todo la efectividad de los procesos internos de AC, que son el primer responsable de la calidad de los programas e instituciones. Esto permitiría además alivianar la evaluación de las otras cuatro dimensiones que, por su lado, tienen una importancia relativa muy distinta entre sí.

El otro foco prioritario del AC debe ser, como ocurre en el resto de los países de referencia, la docencia y sus resultados. Las otras tres dimensiones requieren atención dispar. La investigación se halla sujeta a una evaluación constante de sus resultados a través de las comunidades epistémicas internacionales y del aparato nacional de CyT. La vinculación con el medio es una función que acompaña a la docencia e investigación y no posee una densidad académica similar; además supone modalidades de evaluación diferentes, con participación de las partes intresadas externas. Y la gestión, siendo una dimensión organizacional clave, debe ser evaluada fundamentalmente en relación con su rol de apoyo a las funciones esenciales de cada universidad.

Dos otros aspectos conceptuales de la cuadrícula de AC propuesta por la CNA provocan confusión. Por un lado, la proliferación de criterios de cada dimensión, es decir, el afán burocrático de examinarlo todo en detalle y, en seguida, la distinción entre criterios que tienen estándares calificados como críticos y otros que no lo son. ¿Cual es la justificación de esta distinción? En verdad, si lo necesario es evaluar aquello considerado esencial, sería lógico reducir a siete los criterios, aliviando drásticamente la presión evaluativa sobre las instituciones.

Esto obligaría asimismo a revisar uno por uno esos criterios críticos, pues actualmente carecen de una estructura lógica. Por ejemplo, se considera igualmente crítico el criterio relativo al AC interno de los programas de pregrado y postgrado, pieza vital, que aquel referido a los efectos bidireccionales de la vinculación con el medio. O bien a este último y el referido a las condiciones de excelencia del cuerpo académico.

Lo mismo puede decirse de la definición de los niveles o estándares para cada uno de los criterios; suele ser un verdadero ejercicio de imaginación burocrática desplegada con el fin de establecer una escala de progresión para cada fila de la cuadrícula, de lo básico a lo avanzado a la excelencia, manteniendo al mismo tiempo la coherencia dentro de las respectivas columnas y entre ellas.

Al final, leído de esta manera, el ejercicio completo muestra innumerables inconsistencias, escalas de progresión que son puramente retóricas, supuestos ilusorias sobre cómo funcionan las organizaciones académicas y, sobre todo, un modelo implícito de universidad ideal que, leído verticalmente de arriba hacia abajo a lo largo de la columna del nivel de excelencia, resulta una entelequia extravagante en su perfección.

En otras ocasiones, los estándares adoptan valores numéricos arbitrarios, como número de JCE, JC, porcentaje de doctores, etc., calculados con alguna fórmula mágica pero que no hacen sentido, salvo en ocasiones como un estándar mínimo y, aún entonces, debidamente contextualizado y especificado para diferentes áreas del saber y disciplinas o programas de estudio.

Adicionalmente, numerosos progresos entre niveles, para cumplir con los estándares prescritos, tendrán un importante costo, justo en un momento en que los presupuestos de educación superior y de CyT se estancan, y en algunos casos disminuyen por decisión de la propia autoridad política.

El problema de fondo con todos estos estándares así concebidos, sobre todo cuando se utilizan para prescribir y controlar la calidad de las instituciones, es que se prestan para múltiples interpretaciones y para ser aplicados discrecionalmente, reduciéndose con ello los márgenes de autonomía e innovación de las instituciones.

En suma, estamos frente a una visión mecánica del AC externo de las universidades y sus programas, dotado de un énfasis exclusivamente burocrático, alejado de las mejores prácticas y la experiencia de los países de la OECD. Da origen una propuesta equivocada y altamente negativa para el futuro de nuestras universidades.

El diseño de dimensiones, criterios y niveles o estándares resultante denota un enfoque dirigista y de control burocrático de las universidades, cuya diversidad de misiones, trayectorias y proyectos amenaza y cuyo desarrollo se vería dañado.

Esta iniciativa ha recibido críticas transversales en diferentes encuentros públicos y se halla ahora en apresurada consulta ante las universidades. La gravedad de los errores que contiene no podrá resolverse con ajustes menores del texto; se requiere cambiar el diseño de fondo, la visión burocrática de control, y adoptar una concepción de mejoramiento del sistema universitario que reconozca la diversidad de las instituciones y su autonomía. El eje debe ser el AC interno y la evaluación externa referida a la enseñanza y sus resultados y a unos pocos asuntos estratégicos.

Salir del actual atolladero es responsabilidad de la CNA en primer lugar, pero también del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, integrado por la Subsecretaría de Educación Superior, el Consejo Nacional de Educación, la Comisión Nacional de Acreditación y la Superintendencia de Educación Superior, y del que son parte también las instituciones de educación superior.

De acuerdo con la ley, cabe a este organismo “Interactuar con la Comisión Nacional de Acreditación en las materias propias de sus funciones, incluida la elaboración de los criterios y estándares de calidad”.

Debe entenderse entonces que ese Sistema conoció y compartió la propuesta que la CNA tardíamente somete en consulta a las universidades. Sorprende que el Gobierno allí representado, y las demás autoridades, hayan avalado una propuesta de un carácter tan fuertemente burocrático y ajeno a las ideas e ideales que hoy conducen el AC de las universidades en los países de la OCDE. A ellos corresponde ahora tomar las medidas que impidan materializar esta propuesta, evitando sus negativas consecuencias para las universidades y el país.

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