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Publicado el 18 septiembre, 2020

Jorge G. Guzmán: Realpolitik, territorio y proceso constituyente

Mag., MPhil & PhD Polar cantabrigiensis Dr. Jorge G. Guzmán

En todo este tiempo Chile ha hecho gala de una Política Antártica esencialmente declarativa (por muchos países considerada “demodé”) que, frente a la arremetida geopolítica aquí reseñada, resulta ser una política herbívora y de dientes romos, en los hechos insuficiente para asegurar la defensa de interés chileno de largo plazo en la Antártica.

Dr. Jorge G. Guzmán Mag., MPhil & PhD Polar cantabrigiensis
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Conservacionismo versus neo-territorialismo antártico

Pocos recuerdan que durante la XI Reunión Consultiva Extraordinaria Antártica (Viña del Mar, noviembre-diciembre, 1990), un pequeño grupo de países liderado por Francia y Australia reorientó la discusión para pasar desde la firma de un tratado (negociado durante años) que reglamentara la explotación de los minerales antárticos, a la firma de un ambicioso régimen de protección del medio ambiente polar (Protocolo de Madrid). Un logro principal de dicho Protocolo lo constituyó el declarar a la Antártica área de conservación especial.

En vísperas de la celebración de la “Cumbre de la Tierra” de Río de Janeiro (junio, 1992), el Protocolo de Madrid fue celebrado como un triunfo del universalismo ambientalista que no solo despejaba cualquier amenaza territorialista  sobre la cooperación científica antártica, sino que importaba un avance principal de la “agenda verde” de países tales como la Francia de François Mitterrand y la Australia del Primer Ministro laborista Bob Hawke.

En lo que se refiere a la Antártica, ese entusiasmo ilimitado perduró apenas una década. En marzo de 2003, en el marco de la revisión de su Constitución Política, el gobierno conservador de Jacques Chirac consolidó a las Terres Australes et Antarctiques Françaises entre las “colectividades” y “territorios de ultramar” bajo firme soberanía francesa (administradas por un Prefecto). Mientras que entre las primeras se cuentan las Islas Crozet y Kerguelen (Mar Austral Circumpolar), las segundas refieren a la Terre Adélie sobre el cuadrante Índico de la tierra firme antártica.

De relevancia para nuestro análisis es que todas esas entidades territoriales francesas se sitúan dentro del área de aplicación de la normativa del Sistema del Tratado Antártico, entendiendo por ello, primero, el área de aplicación del Tratado Antártico propiamente tal (60° sur) y, segundo, el área de aplicación de la Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Antárticos (CCRVMA), que en forma esquemática sigue la dinámica del frente polar o convergencia antártica.

Solo un año más tarde, en diciembre de 2004, el gobierno de centro derecha australiano del Primer Ministro John Howard decidió “diversificar” la posición sostenida por su país en la Reunión de Viña del Mar, presentando ante la Comisión de Límites de la Plataforma Continental en Nueva York un reclamo por territorios submarinos que, entre otros espacios, incluía el lecho submarino del Territorio Antártico Australiano. De importancia es que dicho reclamo estaba directamente vinculado a la plataforma continental de las Islas Heard y McDonald (368 kms2 y 2,5 kms2, respectivamente), situadas al interior del área de aplicación de la CCRVMA.

Con ese reclamo (“perfectamente ajustado” al Derecho Internacional), Australia expresó su voluntad de incorporar a su soberanía nada menos que 2,5 millones de kms2, con todos los recursos naturales vivos y no vivos (minerales) que los mismos pudieran albergar.

En la misma línea, en febrero de 2009 Francia sometió a la misma Comisión la cartografía y los datos para reclamar enormes territorios en torno a las Islas Kerguelen y, en mayo siguiente, junto con Sudáfrica, procedió a reclamar otros espacios de plataforma continental, esta vez proyectada desde las Islas Crozet. En la oportunidad, Sudáfrica reclamó territorios submarinos proyectados desde las Islas Príncipe Eduardo ubicados al sueste del Cabo de Buena Esperanza.

Al igual que las islas australianas antes citadas, todas estas posesiones insulares francesas y sudafricanas se sitúan dentro del área CCRVMA, esto es, dentro del área de aplicación de la normativa de conservación del Sistema del Tratado Antártico. Es más, puede entenderse que la plataforma continental de estas islas australianas y francesas del Mar Austral están vinculadas al lecho y al subsuelo de los territorios que, a partir de 1933 y 1955, respectivamente, Australia y Francia formalmente reclaman en la Antártica.

El efecto espejo de la geopolítica del Ártico

En contexto, el “nuevo reclamo territorial australiano” de 2004 (preparado por el Ministerio del Petróleo) sin duda tuvo en cuenta el escenario generado en el Ártico a partir de diciembre 2001, cuando Rusia se convirtió en el primer país en implementar la nueva normativa de Derecho del Mar relativa a la plataforma continental extendida más allá de las 200 millas. En esa fecha Rusia reclamó para su soberanía aproximadamente 1,2 millón de kms2 del lecho y el subsuelo del Mar Ártico, incluyendo el área del propio Polo Norte.

A partir de entonces, con la excepción de Estados Unidos (que no ha ratificado la Convención sobre Derecho del Mar), todos los demás países ribereños del Ártico presentaron reclamos territoriales que, al menos, en parte se sobrepusieron al reclamo ruso.

Los reclamos territoriales efectuados en el Ártico al amparo del Derecho Internacional han -sin duda- considerado el paulatino retroceso del hielo marino asociado al cambio climático. Desde un ángulo geoeconómico y geoestratégico, el retroceso del hielo puede entenderse como una oportunidad para el transporte marítimo interoceánico del paso noroeste (Canadá) y del Paso Noreste (Siberia) y, también, como una oportunidad para las compañías petroleras que, desde muchos años operan más al norte que el Círculo Polar.

Es bien sabido que los reclamos de territorios submarinos en el Ártico han sido apoyados por las multinacionales petroleras (especialmente aquellas de capitales estatales), cuyo interés no es sino establecer un marco regulatorio que les permita extender sus operaciones de prospección y explotación de hidrocarburos, incluso más al norte que la latitud 80° norte.

Es esta situación en marcha desde 2001 la que -como un efecto espejo- ha impactado al modus vivendi antártico, que antes de esa fecha se entendía consolidado en favor del conservacionismo y la cooperación científica. El reclamo territorial australiano de 2004 demostró que esto, simplemente, no era así.

Neo-territorialismo antártico

Durante la primera década del siglo esta nueva realidad geopolítica y geo-legal motivó que Noruega y Argentina concretaran también sendos reclamos territoriales en el antártico, ejercitando las oportunidades ofrecidas por la normativa sobre plataforma continental del moderno Derecho del Mar. Cuando, además de Australia, en 2009 esos dos países formalizaron reclamos de territorio al norte y al sur de la latitud 60° sur (Noruega también), esa rama del Derecho Internacional y la normativa antártica se hizo más que evidente.

¿Había cambiado tanto el escenario antártico desde la reunión de Viña del Mar y la firma del Protocolo de Madrid de 1991?

Como siempre en asuntos de gran alcance político, la respuesta es ambivalente: no y… sí.

No, porque la dinámica de las reuniones y la cooperación científica habían continuado sin pausa, profundizando de manera sustantiva no solo el uso pacífico, sino que el conocimiento y la importancia de Antártica para el funcionamiento del mar y de la atmósfera a nivel global.

Sí, porque a pesar de lo anterior, un grupo de países fundadores de la cooperación antártica, esto es, Australia, Francia, Sudáfrica y Noruega, Argentina (y también el Reino Unido), desde 2004 habían empleado la normativa del Derecho del Mar para documentar geo-científicamente reclamos territoriales anteriores a 1959-61. Ello, no obstante que -de manera expresa- el Art. IV del Tratado establece que, mientras dicho instrumento “esté vigente”, “ningún acto o actividad” servirá para “hacer valer, apoyar o negar una reclamación de soberanía” ni, tampoco, “para crear [nuevos] derechos”. Por lo mismo, prescribe esta disposición, “no se harán nuevas reclamaciones de soberanía en la Antártica, ni -muy importante- se ampliarán las reclamaciones anteriormente hechas valer”.

Quienes insisten en “desdramatizar” esta situación explican que los reclamos de territorios submarinos efectuados por los países arriba individualizados “no pueden” ser revisados por el organismo competente (la Comisión de Límites de la Plataforma Continental). Ello, atendiendo a que al sur del paralelo 60°sur sigue vigente la normativa del Tratado Antártico.

Tal vez por desconocimiento, tal vez interesadamente, quienes  mecánicamente insisten en esta interpretación olvidan mencionar que fue el reclamo australiano de 2004 el que gatilló una reunión de emergencia de los llamados “países reclamantes” para, post facto, adoptar un “acuerdo de caballeros” conducente a que cualquier país que, en adelante, hiciera reclamos de plataforma continental dentro del área de aplicación del Tratado Antártico, por la vía diplomática solicitara a la Comisión competente “no revisar, por el momento”, es decir, mientras el Tratado de 1959 esté vigente.

También olvidan mencionar que, cuando en abril de 2009 el gobierno argentino de Cristina Fernández de Kirchner presentó el ahora bien conocido reclamo de plataforma continental (que incluye áreas administradas por el Reino Unido, parte principal de la Antártica Chilena y, también, un espacio de grandes proporciones al sureste de las Islas Diego Ramírez), la Nota argentina respectiva omitió la fórmula del “no revisar, por el momento”, generando la reacción inmediata y directa de varios países (Chile no estuvo entre ellos).

Solo un mes más tarde, cuando nuestro país sometió una “Información Preliminar” (esencialmente para disponer de 10 años para construir una presentación propiamente tal), la Nota diplomática chilena omitió señalar directamente los alcances del reclamo argentino, prefiriendo efectuar una referencia genérica a las “circunstancias del área al sur de los 60° sur y el estatus jurídico y político de la Antártica, conforme con las disposiciones del Tratado Antártico, incluyendo su Artículo IV”.

En los hechos, el entonces gobierno Bachelet 1 evitó hacerse cargo de los alcances geopolíticos concretos de la presentación argentina, circunscribiendo el problema a la vigencia del Tratado Antártico, sin entender la complejidad del método geo-científico que encapsula una renovada aspiración geopolítica y, muy relevante, sin observar que la pretensión del gobierno de Fernández de Kirchner también incluía un espacio de 9.600 kms2 (la superficie de la Isla Grande de Chiloé) al sureste de la proyección de las 200 millas de las Islas Diego Ramírez.

Esta grave omisión se reiteró en mayo de 2016, cuando, otra vez post facto, una Nota chilena a la Comisión de Límites de la Plataforma Continental se refirió al resultado de la revisión del reclamo territorial argentino por parte de ese organismo. En esta ocasión los asesores de diplomacia chilena explicaron que tal resultado “en nada pueden afectar la posición jurídica de Chile en lo que se refiere a la plataforma continental de los territorios antárticos”, omitiendo referirse a la plataforma continental hasta y más allá de las 200 millas proyectadas desde las Islas Diego Ramírez.

Sobre este asunto es del caso hacer notar que si bien el Art. 7 del Tratado de Paz y Amistad de 1984 limita la proyección de la ZEE chilena al meridiano 67°16´Oeste, tal restricción -de ninguna forma- es aplicable a la plataforma continental. De idéntica relevancia es el hecho de que en 1984 tal entidad legal era conocida por ambas Partes, especialmente por Argentina, que durante las negociaciones que condujeron a la firma de la Convención sobre el Derecho del Mar (1982) prestó -a diferencia de Chile- principal atención a la cuestión de la plataforma continental estipulada en la Parte VI de dicho tratado multilateral.

Una política antártica herbívora

Es, en definitiva, la ausencia de un análisis de conjunto sostenido en un seguimiento del problema territorial en la Antártica y el Mar Austral lo que explica por qué Chile no se hizo cargo del problema que el neo-territorialismo antártico (impulsado por algunas de las mismas potencias en principio ambientalistas que defienden la cooperación polar) ha terminado por consolidarse como una amenaza real para la continuidad del Sistema del Tratado.

Chile ha preferido refugiarse en la zona de confort del ritual de las reuniones antárticas, insistiendo en su tesis de la inviolabilidad de los tratados, la importancia de la cooperación científica y la protección del medio ambiente, mientras Argentina y otros “países reclamantes” se encargaban -a pesar de lo establecido por el Art. IV del Tratado Antártico- de perfeccionar su reclamos territoriales utilizando para ello el moderno Derecho del Mar.

En todo este tiempo Chile ha hecho gala de una Política Antártica esencialmente declarativa (por muchos países considerada “demodé”), que frente a la arremetida geopolítica aquí reseñada resulta ser una política herbívora y de dientes romos, en los hechos insuficiente para asegurar la defensa de interés chileno de largo plazo en la Antártica.

Es en el marco de una política herbívora que los asesores encargados de preparar la presentación de plataforma continental (anunciada hacen más de 11 años) fijaron la prioridad de sus trabajos en… Rapa Nui… no obstante que desde abril de 2009 la verdadera prioridad estaba claramente en la Antártica Americana, y en los espacios al sureste de las Islas Diego Ramírez.

Es en este mismo marco que esos mismos “asesores” han hecho gala de un estilo superficial y autorreferente para ocultar sus reiterados errores. Esos funcionarios de designación política han argumentando que la Comisión de Límites de la Plataforma Continental “no es un tribunal internacional”, por lo cual no puede asignar territorios (aunque tiene atribuciones derivadas de la Convención del Mar que Argentina considera -y esto es lo relevante- suficientes para “validar” su reclamo de manera “definitiva y obligatoria”), que un grupo de países ha solicitado a ese organismo no revisar el contenido antártico del reclamo argentino (se entiende que “por ahora”), que no hay plazos aplicables (aunque todos los plazos autoimpuestos están largamente vencidos), o que la Comisión está “sobrecargada de trabajo”, por lo cual no es “oportuno” precisar los límites de la plataforma continental de Chile. Un argumento reciente e incluso más pueril sostiene que la pandemia de COVID 19 ha dificultado los trabajos científicos chilenos…

La misma ausencia de análisis de conjunto y, en definitiva, de preocupación por la soberanía austral de Chile, es lo que explica el diseño del Parque Marino Diego Ramírez Paso Drake, con el cual el Gobierno Bachelet 2, utilizando un confuso lenguaje pseudo legal, auto-limitó la soberanía submarina del país a pocas millas antes del meridiano 67°16´Oeste, sin utilizar ningún criterio ni científico, ni legal, y sin que hubiera exigencia para hacerlo. En verdad el Tratado de Paz y Amistad de 1984 no solo no limita la proyección de la plataforma continental chilena hacia los espacios plus ultra el denominado Punto F, sino que de ella depende -y así lo quisieron los negociadores chilenos- que la continuidad del país hacia y desde la Antártica Americana quedara asegurada por su plataforma continental.

Más allá de las responsabilidades políticas de los asesores que han tenido a cargo las materias que aquí referimos (aplicando el método del “jarrón de Corfo”, hasta aquí ninguna), parece del caso insistir en la necesidad de realizar cambios estructurales en el ámbito de la defensa de los límites y la integridad territorial del país.

Territorio y Constitución

En vísperas de iniciarse el proceso político que conducirá a la elección de gobernadores regionales, resulta oportuno considerar que la administración de la Antártica Chilena (componente de nuestra Provincia Antártica, capital, Puerto Williams, y de nuestra Región de Magallanes y Antártica Chilena) sea una competencia del futuro gobernador regional.

Debería ser ese funcionario quien, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores (en lo que atañe a los compromisos con el Sistema del Tratado Antártico, solamente) por una parte asegure que nuestros derechos soberanos en el Mar Austral y las Antártica estarán efectivamente resguardados y, por otra, que los mismos serán parte de los objetivos de la política regional de desarrollo. A final de cuentas, sin interrupción y al menos desde la década de 1870, nacionales y naves de pabellón nacional con asiento en Punta Arenas mantienen la presencia chilena al norte y al sur de la latitud 60° sur, y al sureste y suroeste del Cabo de Hornos. Desde el punto de vista magallánico, ninguna de esas geo-referencias constituye impedimento para la soberanía nacional.

En segundo término, considerando que lo más probable es que en 2021 el proceso político conduzca a la redacción de una nueva Constitución Política, parece igualmente conveniente incluir en la discusión tanto las coordenadas como la inviolabilidad de los límites internacionales del país. En la disposición constitucional correspondiente debería por tanto reiterarse que los límites administrativos del Territorio Chileno Antártico son, por el sur, el Polo Sur y, por el norte, los canales Beagle y Cockburn (no la latitud 60°sur).

Esto es del todo conveniente no solo porque las Constituciones de Perú (Art. 54), Bolivia (Art. 267.1) y Argentina (Disposición Transitoria Primera) contienen referencias expresas a sus límites internacionales con Chile, sino porque la experiencia reciente demuestra que, en un país esencialmente legalista, el academicismo interpretativo de ciertos “asesores” ha perjudicado (y sigue perjudicando) la eficaz defensa de nuestra integridad territorial.

Una norma constitucional -que sin ambigüedades defina el territorio nacional- estaría destinada a prevenir interpretaciones atentatorias en contra de la integridad de la República, especialmente aquella de sus zonas extremas, que recurrentemente han sido entendidas como “áreas de sacrificio” en el marco de los diferendos limítrofes con los tres países vecinos.

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