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Publicado el 16 de diciembre, 2015

Gratuidad sin conducción 

Académico UDP, ex ministro José Joaquín Brunner
Es bochornoso que una medida se apure al máximo, como ocurrió con la ‘glosa de la gratuidad’, sin que existiese un claro cálculo de costos ni, menos aún, un afinado análisis jurídico de la constitucionalidad y coherencia legal del complejo asunto entre manos.
José Joaquín Brunner Académico UDP, ex ministro
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La gratuidad para la educación superior se ha transformado en un símbolo de la crisis de conducción que aqueja al gobierno de la Presidenta Bachelet. Magnifica, transmite y proyecta el conjunto de fallas de una política pública mal concebida, no suficientemente fundada, adoptada sin una justificación racional, pobremente diseñada y manejada hasta ahora con notoria ineptitud. Sin todavía existir plenamente ni haber comenzado a implementarse, ya ha producido efectos negativos en la sociedad al tiempo que mantiene en vilo al sistema de universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica.

Resulta difícil imaginar cómo tan adversas condiciones han podido reunirse en tan breve tiempo y con tal desdén por la racionalización de la acción política, en el sentido que Max Weber, el gran sociólogo alemán, atribuye a esa función.

Intentemos pues una explicación.

I

Para eso, lo primero es hacerse cargo de una paradoja que permite vislumbrar hasta dónde ha fallado la conducción gubernamental. ¿En qué consiste? En la existencia de un consenso ampliamente mayoritario en torno a la idea de garantizar la gratuidad a un porcentaje significativo de la población estudiantil. Ese porcentaje, ¿a qué parte de dicha población cubriría? No hay una cifra exacta que se pueda aventurar. Pero seguramente comprende a los alumnos provenientes del primero hasta el quinto decil de los hogares de menores ingresos.

Esto significa que la meta inicialmente propuesta por la administración Bachelet para su período -cual era asegurar la gratuidad para los jóvenes de los hogares pertenecientes a los siete primeros deciles- no se hallaba a una distancia inalcanzable, aunque sin duda resultaba más ambiciosa.

Con todo, la brecha entre la meta gubernamental y la expectativa mayoritaria fue cerrándose rápidamente a partir del mensaje del 21 de mayo pasado. Allí, la propia Presidenta comunicó su decisión de anticipar la implementación de la gratuidad y redujo su ambición en 10 puntos porcentuales. Posteriormente, en la famosa glosa 05 del Presupuestos de la Nación 2016, volvió a reducirla en 10 puntos porcentuales adicionales, ubicándola al mismo nivel de la aspiración de la mayoría de las familias chilenas de ingresos bajos y medianos.

Es decir, el gobierno bajó su meta inicial al nivel exacto de un consenso que podía articularse con relativa facilidad, situándose así en plena sintonía con los partidos representados en el Congreso, incluso los de oposición. Recuérdese que estos últimos se habían allanado -recién comenzado el gobierno Bachelet- a aprobar un incremento de los impuestos (reforma tributaria) precisamente con el objeto de financiar la reforma de la educación, dentro de la cual una gratuidad amplia, pero no universal, era uno de los pilares para mejorar la equidad del acceso al nivel terciario.

II

Resulta, sin embargo, y este es un segundo momento de la explicación, que ya a la altura de mayo pasado se había vuelto evidente que el gobierno no estaba en condiciones de financiar una gratuidad completa para todo el universo de estudiantes provenientes de los cinco primeros deciles. En las semanas y meses siguientes, el ministro de Hacienda se encargó de frenar las expectativas dentro del propio gobierno y en la Nueva Mayoría (NM), pero no tuvo éxito en cambiar la meta de la política. Realismo sin renuncia, según dictaba la consigna adoptada por la administración Bachelet.

En vez de hacer lo que parecía lógico, que era reducir el universo de estudiantes inicialmente beneficiados a lo práctica y sensatamente posible -por ejemplo, a un tercio de los hogares de menor capital económico, social y cultural-, el gobierno prefirió disminuir el número de estudiantes favorecidos, manteniendo (al menos en apariencia) el universo del 50% de los hogares de mayor vulnerabilidad.

Esta solución obligaba, sin embargo, a la administración a discriminar entre estudiantes con las mismas necesidades socioeconómicas y mérito académico, de modo de poder separar a un grupo que recibiría el privilegio de la gratuidad de otro grupo que sería excluido de esa franquicia. Por mi parte, desde el momento mismo del anuncio de la Presidenta, en una columna de opinión publicada el día 22 de mayo, señalé que se trataba de una gratuidad mal concebida.

En efecto, la filosofía de esa glosa introdujo, sin mayor deliberación o justificación, una división discriminatoria entre dos grupos de jóvenes chilenos de similares características socioeconómicas, niveles de esfuerzo y méritos, en virtud únicamente de su adscripción institucional. Si la suerte de la cuna los había desfavorecido una vez, ahora una gratuidad discriminatoria lo hacía por segunda vez. ¡Mala suerte!

Como resultado, los jóvenes matriculados en universidades del CRUCH -estatales o privadas, antiguas o nuevas, confesionales o no, metropolitanas o regionales, acreditadas por el número de años que fuese e independiente de cualquiera otra condición- se hacían ‘merecedores’ del privilegio de la gratuidad. Los demás jóvenes, que eligieron estudiar también en instituciones reconocidas oficialmente, acreditadas igual que las otras, nuevas en general, confesionales o no, en Santiago o regiones, quedaban excluidos en cambio. ¡Ah, los caprichos de la diosa Fortuna! En adelante, sus antojos se harían cargo de la política de gratuidad de la administración Bachelet.

En breve, para ser favorecido por la Fortuna no importa el mérito, sino la adscripción a una categoría variopinta de instituciones reunidas por circunstancias históricas en un consejo corporativo. Uno recibe la gratuidad por gracia si tiene la (mala) suerte de pertenecer a un hogar de los primeros cinco deciles y la (buena) suerte de hallarse matriculado en un una universidad del Consejo de Rectores de  las Universidades Chilenas (CRUCH).

Además, buscando mejorar en algo esta situación tan injusta, el gobierno extendió la medida discriminatoria hacia un pequeño número de otras instituciones -de fuera del CRUCH-, empleando al efecto criterios igualmente arbitrarios de elegibilidad para esas instituciones, los cuales modificó sobre la marcha en varias oportunidades. En vez de mejorar, las cosas empeoraron y, con los sucesivos cambios de criterios, aumentó la percepción de que se trataba de una política improvisada y débilmente fundada.

Esa política, que desde dentro de la NM varios objetamos insistentemente, incluso parlamentarios y dirigentes de los partidos de la NM, señalando que discriminaba arbitrariamente y dejaba entregada la gratuidad a la discrecionalidad del gobernante, fue justificadamente objetada por el Tribunal Constitucional. Señaló éste: “En cuanto a los denominados ‘requisitos de elegibilidad’ para que accedan a la gratuidad los estudiantes matriculados en las universidades privadas que no pertenecen al Consejo de Rectores, institutos profesionales y centros de formación técnica, el Tribunal acordó acoger la pretensión de inconstitucionalidad por 6 votos a 4 y por 7 votos a 3 en uno de ellos (triestamentalidad), en función de la alegación de discriminación arbitraria formulada por los requirentes”.

III

Lo anterior nos lleva a un tercer momento explicativo de esta infeliz situación, que tan mal parado tiene al gobierno y su conducción. No sólo ha fallado la dirección política del gobierno, sino, asimismo, como hemos dicho aquí en varias oportunidades anteriores, la conserjería y asesoría técnico-académica y particularmente, en esta ocasión, técnico-jurídica.

Es bochornoso, en efecto, que una medida se apure al máximo, como ocurrió con la ‘glosa de la gratuidad’, sin que existiese un claro cálculo de costos ni, menos aún, un afinado análisis jurídico de la constitucionalidad y coherencia legal del complejo asunto entre manos.

El mismo Max Weber, citado más arriba, habla de la peculiaridad del “jurista con educación universitaria” en los procesos de racionalización del Estado moderno y subraya su “gran importancia política”. De hecho, a él cabe atribuir la racionalización formal que el Estado logra al gobernar por medio de la ley y de una compleja red normativa que hace posible su acción legítima a la vez que protege y promueve la libertad de las personas y sus derechos. Sólo en el marco de un Estado racionalizado formalmente puede desplegarse luego la acción burocrática, con funcionarios que llevan adelante sus asuntos de acuerdo a reglas y de manera imparcial.

¡Ay de los Estados contemporáneos donde falla ese esencial componente legalista de la democracia! Donde se halla ausente, su acción se torna inestable; sus relaciones con los ciudadanos se vuelven contra éstos; su legitimidad se reduce; se deteriora la confianza en las autoridades y jerarquías y se difunde la incertidumbre, que es justo lo contrario de un orden previsible y de la conducción regular de los asuntos comunes, dos rasgos característicos de un ‘buen gobierno’ en naciones democráticas.

En ese preciso punto nos encontramos ahora en virtud de una débil, confusa, a ratos contradictoria conducción político-técnica del asunto de la gratuidad.

Estamos en medio del proceso de admisión válido para el próximo año académico sin que los jóvenes sepan qué instituciones tendrán (o no) el privilegio de la gratuidad. Porque no cabe engañarse: será un privilegio, no un derecho, ni individual ni social. ¿Y cuáles serán las instituciones beneficiadas? Sin duda las del CRUCH, todas ellas o, de no ser así, las estatales en cualquier caso. ¿Cómo funcionará la financiación de las becas y créditos para los demás estudiantes de los cinco deciles de menores ingresos (más de la mitad de ese universo) que serán excluidos de ese beneficio?

IV

Es insólito en verdad que por una conducción mal llevada del asunto que el gobierno declara su primera prioridad y más trascendente medida de reforma, llamada a convertirse, dice, en su más decisivo legado, hayamos desembocado en una situación donde lo que discutimos es cómo distribuir un privilegio, y no cómo extender gradualmente un derecho. Insólito y preocupante.

Hay quienes dicen: “Es cierto, ha habido errores, pero no cabe exagerar. A fin de cuentas, agregan, habrá gratuidad al menos para algunos, y se favorecerá a las universidades que más lo merecen, las que integran el CRUCH”.

¿Es sostenible el argumento según el cual entre todas las universidades acreditadas, el mero hecho de pertenecer al CRUCH determina una diferencia tan radical y nítida, al punto de justificar un privilegio -una ventaja exclusiva o especial que goza alguien por concesión de un superior-? ¿Puede justificarse que los demás jóvenes vulnerables, por el mero hecho de haber elegido una institución acreditada no perteneciente al CRUCH, sean excluidos de ese beneficio?

Sin duda, no es sostenible lo uno ni se puede justificar lo otro.

Salvo por la edad (más antigua) de algunas universidades (8 de las 25 que integran el CRUCH) y del hecho de que todas reciben un aporte fiscal directo (AFD), lo cual ha contribuido en algunos casos a un desarrollo relativo mayor en el plano de la investigación académica, hay dentro y fuera de ese organismo instituciones acreditadas sólidas y menos sólidas; selectivas o de libre ingreso; de calidad mayor o menor, pero todas reconocidas oficialmente; con diferentes prestigios; con variables tasas de empleabilidad; más o menos vinculadas a su entorno y al sector productivo; con vínculos fuertes o menos fuertes con la esfera deliberativa y con la sociedad civil.

Asimismo, hay dentro y fuera del CRUCH universidades más o menos eficientes, mejor o peor gobernadas y gestionadas, y algunas -pertenecientes o no a dicho organismo- que han ofrecido servicios y diplomas de dudosa calidad, han defraudado al público y cuyas autoridades han sido acusadas ante los tribunales de justicia o cuyo patrimonio ha sido mal administrado, llevándolas a la ruina o muy cerca, o a tener el gobierno que darles un apoyo de emergencia o clausularlas conforme a la ley.

Por lo mismo el argumento de que la gratuidad debe reservarse para las instituciones CRUCH exclusivamente, pues fuera del CRUCH habría universidades privadas que cometen tropelías, estafas y fraudes, no resiste mayor análisis. En efecto, es un argumento flojo y poco convincente y no merece siquiera discutirse mientras se mantiene en un cómodo plano general, sin identificar a las instituciones responsables de las infracciones que se les acusa.

Más bien, el argumento termina volviéndose contra la propia autoridad gubernamental. ¿Por qué?

Porque a esta altura, al completarse prácticamente dos años de fiscalización gubernamental, y habiéndose establecido hace justamente 12 meses un régimen de administración provisional y cierre de instituciones de educación superior, de existir tales universidades remisas al cumplimiento de sus obligaciones legales, es responsabilidad de la autoridad intervenir para restituir el imperio de la ley en el sistema. Por el contrario, su inacción debe entenderse como una señal de que tales supuestas infracciones no existen. Y que su uso retórico es nada más que un artilugio empleado por los incumbentes para defender privilegios o ventajas, desautorizando a los contendientes.

V

En fin, el cuarto y último momento de la explicación es uno propiamente psicológico, emocional y profundamente personal relativo al liderazgo político.

Para mantenernos dentro de la visión weberiana que aquí hemos invocado, habrá que considerar que, a diferencia de lo que ocurre con las tecnoburocracias, “tomar partido, apasionarse (ira et studium; animadversión y parcialidad) son el elemento del político, y sobre todo del jefe político”.

¿No es evidente acaso, a esta altura del desarrollo de la discusión sobre la contradictoria política de gratuidad, que la Presidenta Bachelet tiene invertido un gran capital emocional (y no sólo reputacional) en esta medida? ¿No ha trascendido, incluso desde La Moneda, que el apuro y la precipitación con respecto a la ‘glosa de la gratuidad’ viene desde lo más alto? ¿Y no es ya suficientemente claro que no hay argumento, por racional que sea, que logre sortear esa pasión, esa creencia, y el compromiso que la Presidenta siente con esta medida, por mal concebida que sea su formulación y diseño?

De hecho, transcurridos dos años de la actual administración y faltando otros dos para su término, es seguro que los técnicos y buena parte de los políticos del gobierno saben que la meta de la gratuidad universal es perfectamente imposible, inviable, dentro del horizonte de tiempo inicialmente proclamado por el gobierno. Los más realistas entre ellos deben haber concluido además que tal meta es inalcanzable aun en el largo plazo. Piénsese que hoy estamos en condiciones de financiar apenas a menos de la mitad de los estudiantes provenientes del 50% de hogares de menores ingresos.

Llegar a cubrir el universo completo de ese 50% representará de suyo un esfuerzo enorme, si no se desea disminuir el gasto actual por alumno y/o perjudicar seriamente el gasto en los niveles previos del sistema: en la educación parvularia, primaria y secundaria. Aumentar enseguida el universo al 60% y luego al 70% exigiría un fuertísimo crecimiento de nuestra economía y probablemente varias reformas tributarias adicionales que generen montos similares de recursos (en puntos porcentuales del PIB) como la reforma aprobada en 2014.

Sólo bajo esos supuestos podría llegarse a la meta del 70% y mantener e incrementar el esfuerzo financiero (aún más ingente) que necesitamos hacer respecto del gasto por alumno en los niveles de educación temprana y obligatoria, edades durante las cuales el rendimiento en equidad de cada peso invertido supera el beneficio que se obtiene invirtiendo ese mismo peso en la educación superior o terciaria.

Todo esto es conocido y bien sabido por los técnicos del gobierno. Igual como es sabido y bien conocido que la gratuidad universal (100% de los hogares) es inviable a menos que el país suprima el régimen mixto de provisión, alcance un ingreso per cápita de estándar nórdico y, sobre todo, una captación de recursos por vía tributaria que duplique su actual volumen en relación al PIB.

Por eso resulta una fantasía proclamar la gratuidad universal para la vuelta de la esquina. Incluso, parece difícil alcanzar -durante el gobierno Bachelet- una gratuidad para el total de los jóvenes de los cinco primeros deciles. Mantener en el aire tales expectativas compromete la seriedad de la administración y no contribuye a racionalizar la acción del equipo gobernante. En las condiciones políticas actuales -de crisis de conducción- sólo sirve para aumentar la confusión y crear más incertidumbre.

 

José Joaquín Brunner, Foro Líbero.

 

 

FOTO : PABLO OVALLE ISASMENDI / AGENCIAUNO

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