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Publicado el 26 de septiembre, 2018

Ernesto Silva: La cocina de presupuesto

Abogado, ex diputado Ernesto Silva

El Congreso Nacional -por más esfuerzos que ha hecho y por más mejoras que ha incorporado- es aún una contraparte limitada para el desarrollo de un buen debate y proceso presupuestario. Y esto no tiene que ver sólo con el control de la agenda por parte del Presidente, sino porque el Legislativo no dispone de información ni herramientas suficientes y oportunas para ejercer ese rol debidamente.

Ernesto Silva Abogado, ex diputado
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Como es tradicional, el Presidente de la República anunció en cadena nacional los lineamientos del proyecto de ley de presupuesto para el año 2019. Se inicia así un proceso legislativo que se extiende por sesenta días, pues por mandato constitucional el proyecto debe ser despachado a finales de noviembre.

 

Ya se ha dicho algo sobre el contenido del proyecto: que es un presupuesto responsable, que el compromiso de reducción del déficit fiscal explica parte importante de la decisión sobre el nivel de gasto y que las prioridades del gobierno -aunque no le gusten tanto a la oposición- son consistentes con su programa de gobierno. Tendremos dos meses de intensa discusión pública sobre los contenidos del presupuesto.

 

Avanzar hacia una Oficina Presupuestaria del Congreso con mayores capacidades, herramientas y mandato, es fundamental para lograr que el Congreso pueda hacer un mejor trabajo.

 

Pero se habla muy poco del proceso legislativo-presupuestario, o de la cocina presupuestaria. Sobre este punto, la verdad es que el gobierno enfrenta el proceso ante una contraparte débil, con poca información y herramientas. El Congreso Nacional -por más esfuerzos que ha hecho y por más mejoras que ha incorporado- es aún una contraparte limitada para el desarrollo de un buen debate y proceso presupuestario. Y esto no tiene que ver sólo con el control de la agenda por parte del presidente -iniciativa exclusiva en materia de gastos, monopolio de la proyección de ingresos, aprobación automática de la propuesta original en caso que el Congreso no despache el proyecto dentro de plazo-, sino porque el Legislativo no dispone de información ni herramientas suficientes y oportunas para ejercer ese rol debidamente.

 

Partamos por las proyecciones macroeconómicas y los supuestos que se incluyen en el presupuesto, como crecimiento económico, inflación, precio del dólar, precio del cobre, entre otros. Es en estas definiciones donde se juega el presupuesto, pues ellos determinan el nivel de gasto posible. Hoy el Congreso no tiene herramientas para contrastar aquello que plantea el Ejecutivo, ni menos elaborar sus propias proyecciones o modelos, tal como sí se hace en otras latitudes. Por ello, avanzar hacia una Oficina Presupuestaria del Congreso con mayores capacidades, herramientas y mandato, es fundamental para lograr que el Congreso pueda hacer un mejor trabajo. La actual Unidad de Asesoría Presupuestaria es un primer paso, pero no cuenta con el mandato, la información y las capacidades como para ser una contraparte real ante la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.

 

En materia de calidad del gasto, el disponer de información de calidad y de forma oportuna puede permitir que el Congreso cumpla un rol más sólido en la revisión de los programas públicos. Hasta ahora, dicho análisis se limita a lo que hace internamente la Dirección de Presupuestos.

 

Un segundo aspecto es la calidad del gasto. Nuestro sistema de evaluación de programas y políticas públicas es un activo valioso, que ha mejorado y avanzado a lo largo de los años. Sin embargo, el Congreso conoce el detalle de las evaluaciones de los programas en fecha muy próxima a la decisión de asignar recursos en la ley de presupuestos. Así, el Congreso no dispone oportunamente -a pesar del esfuerzo que se hizo hace pocos años para adelantar la entrega de información por parte de la Dipres- de análisis y resultados que le permitan cuestionar y/o modificar la calidad del gasto público. Sólo a través del seguimiento de la ejecución presupuestaria por medio de las subcomisiones especializadas logra una sensación de seguimiento pero que no alcanza a ser un control real. En materia de calidad del gasto, el disponer de información de calidad y de forma oportuna puede permitir que el Congreso cumpla un rol más sólido en la revisión de los programas públicos. Hasta ahora, dicho análisis se limita a lo que hace internamente la Dirección de Presupuestos.

 

Un tercer aspecto es la flexibilidad presupuestaria. Recuerdo claramente el caso del proceso constituyente en el reciente gobierno de la Presidenta Bachelet, cuando en una subcomisión “descubrimos” que el gobierno había quitado más de mil millones de pesos de ciertas reparticiones como Impuestos Internos o la Alta Dirección Pública para re-asignarlos a su proceso constituyente, a pesar de que el Congreso había limitado explícitamente la cantidad de dichos fondos en la discusión presupuestaria anterior. Si bien se introdujeron modificaciones para equilibrar las normas de flexibilidad presupuestaria incluyendo mejores prácticas de transparencia e información previa -sin amarrar al Ejecutivo-, aún queda mucho por hacer.

 

Por último está el uso de los fondos soberanos. Hoy el gobierno tiene una flexibilidad enorme para hacer uso de estos recursos, incluso sin recurrir al Congreso en ciertos casos para informar o validar el uso de los fondos. Todo se reporta ex post.

 

Iniciativas orientadas a abrir la información a la opinión pública, fortalecer las capacidades analíticas del Congreso, y mejorar la calidad y momento de la información, son fundamentales para lograr que el proceso presupuestario siga mejorando y logre una mejor asignación de los recursos públicos. Hoy, el proceso de discusión legislativa del presupuesto tiene un impacto limitado en los montos presupuestarios y en la calidad del gasto. Se puede y se requiere avanzar mucho para lograr que los recursos de todos los chilenos se asignen de la mejor forma posible cada año.

 

 

FOTO: PABLO OVALLE ISASMENDI/AGENCIAUNO

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