Durante los seis primeros meses del gobierno de Boric han proliferado los tropiezos, errores y desatinos en la gestión de la política exterior chilena, e inevitablemente, nuestra Cancillería ha concentrado la atención de noticieros, primeras planas y redes sociales. Así, no es raro que una de las preguntas más repetidas en los últimos tiempos sea: “¿qué pasa con nuestra diplomacia?” Y lo que ocurre es que no hay nada nuevo bajo el sol: en medio del vendaval de críticas, cuestionamientos e interpelaciones, los diplomáticos de profesión, como siempre, siguen siendo quienes ponen la cara y arreglan los entuertos provocados por los políticos de turno, mientras ven aún lejano el objetivo de la plena profesionalización del servicio exterior.                 

La reforma de la Cancillería y la profesionalización del Servicio Exterior chileno han sido objetivos que sucesivos gobiernos han prometido, pero ninguno ha cumplido. Varios proyectos de ley duermen en el Congreso Nacional, o bien se acumulan en los archivos del edificio Carrera. El más reciente simulacro de reforma se hizo durante el gobierno de la Nueva Mayoría, con mucho anuncio, pero poca seriedad, con el resultado de una reforma que no llegó a tocar los temas relevantes para un cambio efectivo y modernizador. Se hizo para dar por cumplida una promesa de campaña y con la complicidad de la oposición, para que a esta última no le afectara la presión una vez que asumiera el gobierno. El asunto se volvió a postergar sine die. 

Dos parecen ser las razones por las cuáles han fracasado hasta aquí todos los intentos por modernizar el Ministerio de RR.EE. a través de una verdadera reforma estructural: los intereses de los partidos políticos, que tradicionalmente se han servido de la Cancillería como “caja pagadora de favores”, y la falta de voluntad institucional del Estado chileno para reconocer la importancia de contar con una Cancillería moderna, acorde con los requerimientos y desafíos de un mundo globalizado. 

1. Redefinir dos conceptos básicos 

Antes de entrar en materia, debemos aclarar dos conceptos que, implícitos en las reformas, han sido tan manoseados que confunden a la opinión pública: modernización y profesionalización

El primero plantea el equívoco que los problemas de la Cancillería chilena radican en que es vetusta, que vive en el pasado y que no maneja bien los complejos asuntos de la actual agenda internacional. Es decir, tanto institución como cultura estarían sobrepasados. Ello, categóricamente, no es efectivo, pues el ministerio de RR.EE., con notable esfuerzo y resiliencia pese a sostenidas reducciones a su presupuesto, ha mantenido su capacidad para hacer seguimiento de los asuntos globales que afectan el interés nacional.

El problema de fondo es otro: mejor gestión y más recursos. Al igual que en el resto del Estado chileno, se requiere de una administración más eficiente y menos burocrática, más técnica y menos política, que brinde continuidad estratégica a la gestión diplomática y que disponga de los recursos para ejercer con plenitud una acertada acción internacional. 

En cuanto al segundo concepto, los neófitos quieren hacernos creer que el desafío del servicio diplomático chileno se limitaría a exigir que sus miembros cuenten con estudios y títulos profesionales sobre las más variadas materias, en circunstancias de que todos los funcionarios del Servicio Exterior en la actualidad tienen una sólida formación profesional. Los que no cumplen ese requisito, en cambio, son los numerosos nombramientos políticos en la Cancillería.

Cuando hablamos de profesionalización, entonces, no nos referimos al currículum propiamente tal, sino a la necesidad de poder contar con un servicio diplomático competente y permanente, con profesionales ajenos a la contingencia política del momento y a los intereses de los partidos, que sean capaces de aportar continuidad y excelencia a la política exterior de país. Al contrario, no puede ser que el criterio para definir el perfil moderno de los diplomáticos chilenos sea el cuoteo partidista o el pago de favores políticos.

2. ¿Qué Cancillería queremos?

La modernización del Estado es la gran reforma aún pendiente en nuestro país. Ella no fue incluida entre los cambios estructurales de los años ochenta-noventa ni tampoco fue considerada en el programa de gobierno de la Nueva Mayoría, que buscaba fortalecer el rol del estado. Se ha confundido el tener un mejor estado con el tener uno más grande. Y, en lugar de una buena herramienta de gobierno, se le considera un «botín de guerra» para repartir cargos públicos a la militancia. En ese contexto, el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene la desgracia de haberse convertido en uno de los destinos preferidos para que sucesivos gobiernos ejerzan con discrecionalidad su facultad de hacer nombramientos aplicando indistintamente el clientelismo, el nepotismo y el amiguismo para ocupar los más altos cargos de representación diplomática. El abuso de esa discrecionalidad es lo que ha llevado a la situación actual, al punto de haber afectado el prestigio internacional del país.           

La carencia de un Civil Service (a la usanza de la burocracia profesional en la tradición anglosajona) o bien, la falta de modernización de la Administración Pública (incluida la Cancillería) perjudica a todos los servicios del Estado y afecta a todos los gobiernos, independiente de su color político. La renuencia a encarar reformas de fondo es su costo político, porque implican cambios fundamentales, tales como reducir los excedentes de funcionarios públicos (a cambio de mejoras en sus remuneraciones) y terminar con la intervención partidista en los servicios públicos. El punto clave en este tema, por lo tanto, es fortalecer las instituciones, reduciendo la discrecionalidad de la potestad presidencial. 

En el caso concreto de la Cancillería, la orgánica del servicio debiera modificarse, porque su estructura es excesivamente piramidal y centralizada. Ello sólo rigidiza el proceso de toma de decisiones, que recae casi exclusivamente en el jefe de la cartera. La delegación de funciones es prácticamente inexistente y la gestión de la Cancillería tiende a personalizarse, en desmedro del sentido de equipo. Para propender a un trabajo más elaborado, consistente y perdurable (una política de Estado, si se logran los consensos correspondientes), la actual estructura orgánica de RR.EE. debiera ser más horizontal (varias subsecretarías y direcciones generales) y cercana a la base (Servicio Exterior).

3. ¿Cómo asegurar la profesionalización diplomática?

La conducción de la política exterior siempre recae en el ministro (figura representante del ejecutivo), pero la implementación de las acciones diplomáticas se vería favorecida con la asesoría técnica directa de los altos mandos del ministerio y de buenos diplomáticos en el campo de operaciones. Si a la jefatura del servicio (ministro) le corresponde la impronta política (el sello del gobierno de turno), un buen Servicio Exterior (diplomático) es el ente que aporta la competencia, experiencia, coherencia y continuidad a la política exterior.

El profesionalismo del servicio diplomático se consigue mediante su empoderamiento como cuerpo de elite y no -al revés- de su debilitamiento a través de un creciente proceso de intervencionismo exógeno, ya sea de los partidos o del clientelismo que resulta de una potestad presidencial no equilibrada. Algunas medidas simples pero determinantes para conseguir ese propósito son: (a) La carrera diplomática debe concluir en el grado de embajador y no -como ahora- en el de ministro consejero, de manera que los profesionales accedan a la plana directiva apoyados en su estabilidad funcionaria; y (b) Todas las autoridades del ministerio (desde el subsecretario hacia abajo) y las jefaturas de misión en el exterior deben ser cubiertas por funcionarios del Servicio Exterior. Solo a manera muy excepcional (no más de cinco cargos de embajadores) podrían ser reconocidos como de la confianza exclusiva presidencial (nombramientos políticos).

Esos son precisamente los dos grandes condicionantes que caracterizan a las Cancillerías europeas más prestigiosas, así como a países de gran tradición diplomática en la región como Brasil y Perú, donde la gran mayoría de sus ministros de RREE provienen de la carrera. En este punto, la conveniencia de contar con diplomáticos profesionales en la cabeza de los ministerios de Relaciones Exteriores es una ventaja comprobada por los resultados históricos de la gestión exterior de un país. Por el contrario, la falta de experiencia diplomática en la jefatura de la Cancillería ha sido fuente de costosos problemas internacionales que han quedado registrados en nuestra Historia diplomática remota y reciente.    

4. ¿Cuál es la situación imperante hoy en Chile? 

La dura realidad es que, más allá de la definición convencional de “porcentajes” de designación de funcionarios de carrera, en Chile todos los Embajadores acceden al cargo por decisión presidencial, por lo tanto, son nombramientos políticos. De ese total, muchos recaen en personas sin mayores capacidades para la función, que en algunos casos se reemplaza por una larga carrera partidista o parlamentaria. Hay, igualmente, funcionarios no profesionales sirviendo en los cargos directivos del ministerio de RR.EE. (nombramientos por cuoteo político); las embajadas más importantes o «interesantes» son ocupadas por tales operadores políticos; y los embajadores de carrera son obligados a jubilar (como práctica y no por norma) a los 65 años, mientras que los embajadores políticos no tienen límite de edad. Al final, los numerosos nombramientos de no profesionales profundizan la escasa movilidad de la carrera funcionaria, cuyo costo lo pagan a la postre los diplomáticos de carrera.

Todo lo anterior sería anecdótico si no tuviera como resultado la politización de la carrera, pues un número creciente de diplomáticos se enrolan en los partidos como una manera de asegurar el avance de sus carreras funcionarias. El “padrinazgo político” ha pasado a ser un factor en la proyección profesional, afectando el proceso normal de ascenso y acceso a posiciones en las cuales los profesionales han aportado tradicionalmente experiencia y asesoría especializada en materias cruciales, como los asuntos limítrofes.  

Un efecto de lo anterior se evidenció en la conformación de los equipos encargados de la defensa de los intereses nacionales en las demandas interpuestas por Perú y Bolivia ante la CIJ, en las cuales se sumaron a abogados, historiadores, comunicadores sociales y operadores políticos, antes que se decidiera integrar, marginalmente, a diplomáticos de amplia experiencia. 

Finalmente, cuando la diplomacia es conducida y representada por niveles crecientes de decisión provenientes de nombramientos políticos y con aparente exclusión del estamento profesional, el resultado es lo que hemos visto recientemente: un deterioro de nuestra imagen internacional. 

Por considerarlo un ejercicio vergonzoso, omitiremos la enumeración y los detalles de la sucesión de chambonadas internacionales cometidas en los últimos seis meses, que marcan un récord difícil de igualar. Baste con decir que todos ellos, así como el costo en desprestigio que acarrean pudo haberse evitado, si el país contara con un Servicio Exterior plenamente profesional, tarea aún pendiente, como lo está la reforma estructural de la Cancillería. 

5. Una visión a largo plazo de la política exterior

Como vimos, la injerencia política y el secuestro de la Cancillería por los partidos es nefasta, porque desvirtúa y desnaturaliza la profesionalización del Servicio Exterior y porque también acentúa la ideologización de la política exterior en general. 

La sucesión cada 4 años de los gobiernos y los consiguientes cambios en la plana mayor del Ministerio de RR.EE., hace que la política exterior chilena se vea afectada por la discontinuidad y por el desgaste propio de directivos políticos que operan sobre la base de intereses ideológicos compartidos con sus contrapartes internacionales, en desmedro de los intereses nacionales de largo plazo. Además, la mala práctica del clientelismo, arraigada en la Cancillería con mayor intensidad que en el resto de la Administración Pública, perjudica la gestión eficiente del servicio. La falta de un Civil Service (apolítico) o, en este caso, de un Servicio Exterior competente y al margen de influencias partidistas, marca la diferencia para un efectivo avance hacia la plena profesionalización.

Una vez que Chile logre recuperar su avance hacia el desarrollo, requerirá de un conjunto de medidas de política exterior, en lo político y comercial, orientadas a revitalizar su potencial productivo y exportador. Las expectativas para lograrlo dependerán, en gran medida, de una gestión internacional integralmente eficiente, desde la planificación hasta la ejecución de acciones en un escenario global multipolar y de alta complejidad. Navegar hacia buen puerto, en medio de los temporales que se anticipan para los próximos años, requerirá de los mejores talentos y la más probada experiencia de sus cuadros diplomáticos. Urge instalar esa visión estratégica radicada en la diplomacia profesional, por encima de la visión de corto plazo que, debido a intereses partidarios, han dominado en las últimas décadas.

La visión estratégica y los objetivos que se plantea el estamento diplomático profesional son absolutamente divergentes de los que motivan a los operadores políticos. Mientras los primeros asumen su vocación de servicio público con múltiples renuncias personales y familiares, los políticos se sirven de la Cancillería como plataforma para acceder a cargos en la burocracia internacional. Para lograrlo, anteponen su protagonismo y lucimiento personal, mientras que el diplomático de carrera lo primero que aprende es que a él o ella sólo le pertenecen sus fracasos, sus derrotas y sus desalientos; los triunfos y satisfacciones que puedan lograr pertenecen a Chile, su único dueño y beneficiario.                 

Las prioridades, estrategias y herramientas de acción diplomática deben ser actualizadas y reforzadas. Tanto el número como el destino de nuestras misiones en el exterior (embajadas, representaciones ante OOII, consulados, oficinas comerciales, y agregadurías) deben adecuarse a los intereses nacionales vinculados a la coyuntura geopolítica actual. Las prioridades han cambiado, los temas de la agenda multilateral son cada vez más gravitantes en la globalización (cambio climático y medio ambiente, cooperación, gobernanza y estados fallidos, epidemias y salud, libre comercio, mantenimiento de la paz, narcotráfico, terrorismo e integrismo), y los temas emergentes de la actualidad son hoy son más importantes que la pugna ideológica que imperó durante la Guerra Fría y que algunos quisieran reeditar.

6. Conclusiones

El revuelo nacional e internacional causado por repetidos actos atribuibles a la inexperiencia en la gestión exterior (dejada en manos de nombramientos políticos), ha hecho resurgir la urgencia de acometer la postergada modernización de la Cancillería y la plena profesionalización del Servicio Exterior. Por contraste, la ciudadanía ha valorado, como pocas veces, el activo que tiene Chile en su diplomacia profesional y ha comenzado a percibir los costos que tiene la postergación de su necesario fortalecimiento institucional. La reducción constante de los medios presupuestarios al Ministerio de RR.EE. durante décadas no es sostenible en el futuro próximo y la reforma estructural deberá acometerse en cuanto las circunstancias lo permitan. El sistema político pecaría de grave falta de responsabilidad de no acometer, con visión estratégica, los cambios que requiere la función de política exterior chilena, para continuar sirviendo a la defensa de los intereses nacionales, como lo ha hecho a lo largo de la Historia republicana. El nombramiento de embajadores sin más mérito que la amistad con el jefe de Estado ha sobrepasado todos los límites. Los costos de mantener la situación actual son cada vez mayores, dada la creciente complejidad de la gestión exterior en todas sus manifestaciones.  Hay una tarea pendiente que no admite más postergaciones.      

*Juan Salazar S. y Jorge Canelas U., Investigadores de CEPERI

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