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Publicado el 10 noviembre, 2020

Cedomir Marangunic, Jorge Guzmán y Juan Ignacio Ipinza: El acuerdo de 1998 sobre el Campo de Hielo Patagónico Sur

Este no es un tema meramente “técnico”, sino que un problema que afecta a la seguridad nacional, amén de que es una amenaza visible y concreta a la soberanía chilena sobre enormes reservas de agua dulce. Es por lo mismo una cuestión que debe ser tratada de cara a la sociedad, que es, en definitiva, la dueña del territorio.

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I.-        Chile, una luna menguante

Postergada y minimizada ante la opinión pública por más de dos décadas (disputa de Campos de Hielo), la demarcación definitiva de la zona entre el Monte Fitz Roy hasta el Cerro Daudet en el extremo austral de Chile compromete cerca de 2.500 kms2 de territorio nacional: en ese espacio se incluyen preciosas masas de hielo del “Campo de Hielo Patagónico Sur” y del “Parque Nacional Torres del Paine”.

Se trata de un problema casi desconocido para la opinión pública chilena, que todo este tiempo ha estado confiado al organismo del Estado que en los últimos 27 años lleva varias derrotas; éstas, acumuladas, en lo material han restado al país cerca de 40.000 kms2 de territorio y mar patrimonial (4.000.000 hectáreas de recursos naturales). Un área equivalente al tamaño de Holanda o de Suiza.

Lo anterior es incluso más grave si se consideran una serie de acuerdos internacionales suscritos por el país durante las tres últimas décadas, que esconden una transferencia voluminosa de soberanía y recursos naturales a diversas multinacionales, organismos internacionales no gubernamentales, resultado de la práctica de la religión universalista que hoy por hoy caracteriza a nuestra diplomacia. Se trata de un adolorido balance que la Convención Constituyente debería discutir para empoderar constitucionalmente a las regiones en el ámbito de la gestión y administración de sus propios recursos naturales, al menos los que aún quedan en poder de Chile.

II.-       Campos de Hielo: Dum excusare credis, accusas

De ahí entonces la pertinencia de explicar los oscuros fantasmas que rodean la cesión de un importante territorio a través de la implementación del acuerdo bilateral con Argentina de 1998, un tratado esencialmente lesivo para el interés de largo plazo de nuestro país, y que la opinión pública debe comprender.

Quizás con la excepción del fallecido senador Antonio Horvath y de algunos pocos que en este asunto le acompañaron, las élites chilenas no se ha interesado en conocer los alcances materiales del Acuerdo de 1998. La ignorancia de nuestros políticos sobre Campos de Hielo ha actuado como un factor cómplice de las equivocaciones y errores con que los responsables técnicos de este sensible asunto han encarado esta disputa.

A pesar de repetidas señales recibidas desde Argentina, en Chile las autoridades técnicas responsables del problema han decidido continuar la implementación de lo pactado en 1998, asegurando “que aquí no ha pasado nada”…  En la coyuntura, esto sigue siendo así, no obstante lo establecido en el Decreto argentino N° 693/2020, con el cual semanas atrás se promulgó la ley N° 27.757, que establece los “Espacios Marítimos de la República”. Junto con pretender territorios submarinos de la Región de Magallanes y Antártica Chilena, el gobierno argentino y sus organismos correspondientes (Instituto Geográfico Militar, Atlas de Glaciares de Argentina 2019, Comisión de Límites Internacionales de Argentina, etc.) no dudan en ir siempre por más a costa del silencio y la inacción chilena.

Ante estas expresas afirmaciones de voluntad política y pretensiones geopolíticas que amenazan la integridad territorial de nuestra República, nuestros técnicos se limitan a tibias explicaciones (no totalmente consistentes con lo establecido en el Acuerdo de 1998), insistiendo en que falta la confección de un mapa a escala 1:50.000 referido a una parte del área delimitada (la “Sección B”) “para llevar a cabo la demarcación en el terreno”.

En efecto, mientras sin tapujos la cartografía oficial argentina ilustra como una “cuestión resuelta” sus pretensiones en el Campo de Hielo Sur, los mapas chilenos siguen encuadrando la zona en disputa como un asunto pendiente de delimitación. Si nuestro vecino insiste en dar señales en contrario, entonces cabe preguntarse, ¿en qué pie estamos realmente respecto del citado Acuerdo de 1998?

III.-      Diplomacia con alzheimer

En las “Declaraciones Presidenciales Conjuntas” de los años 1990 y 1991, los presidentes Patricio Aylwin y Carlos Menem incluyeron dentro de los “límites pendientes” un tramo de la frontera entre el Monte Fitz Roy y el Cerro Daudet. Ello, a pesar de que ese sector ya había sido expresamente demarcado en las Actas de Peritos de 1898, razón por la que el límite internacional en ese mismo espacio fue enseguida avalado en el Laudo Arbitral de la Corona británica de 1902. Esta sentencia reconoció con autoridad de “cosa juzgada” dicha demarcación. Peor aún, el Acta Nº 132 de la Comisión Mixta de Límites (documento fundante para la Declaración de 1991) se señala que en dicho sector sólo resta demarcar el límite previamente fijado. Entrar a delimitar por segunda vez lo que ya había sido -nueve décadas antes- acordado constituyó error histórico que está costando excesivamente caro al país.

No se trata solo de una mala decisión, contraria al interés de Chile (cuya diplomacia voluntariosamente olvidó que la delimitación del área ya estaba demarcada en la cartografía oficial chilena y argentina posterior al Laudo de 1902 y anterior a 1991), sino que, para aplicarla, fue luego necesario que a la “Declaración de 1991” se agregaran “Anexos” con un proyecto de nueva delimitación que empleaba una “Traza Poligonal”. Increíble.

De esa manera la diplomacia chilena accedió a convertir un “problema de demarcación” en un “problema de delimitación”, es decir, renunció a un límite fijado en aras de “un nuevo límite” y de “la amistad con Argentina”. Fue de ese modo que, hace tres décadas, el ex Canciller Silva Cimma desdeñó las Actas de 1898, el Laudo de 1902 y otros diversos trabajos en terreno (por ejemplo, la demarcación británica de 1903) para abrir las puertas a una nueva disputa territorial con nuestros vecinos del Este.

Para implementar la “poligonal”, la citada “Declaración” (que fue a los efectos interpretada como un “tratado internacional“) fue sometida a la aprobación de los Congresos de ambos países, los cuales la rechazaron. En este primer intento la solidaridad americanista del estilo de la década de 1960 simplemente no funcionó.

Sin embargo, ambos gobiernos insistieron en alcanzar una “solución” para el caso de Campo de Hielo Sur, llegando así a un Protocolo suscrito durante la administración Frei Ruiz-Tagle (1996), quien, según sus propias declaraciones, abrigaba gran simpatía por Carlos Menem. De esa forma -y alentados también por el gran apetito que entre empresarios generaba la frontera minera-, la Cancillería y Frei Ruiz-Tagle movilizaron todos sus recursos políticos para generar el apoyo político interno necesario, insistiendo en la premisa de que era preciso resolver “el último problema limítrofe pendiente” con Argentina. Los hielos poco valían ante la ambición del oro que ya interesaba a ciertas trasnacionales mineras. Esta doctrina migró como una metástasis, contaminando toda la relación con Argentina, con gasoductos y más negocios, que con su silencio la Cancillería y la clase política chilena coronaron once años atrás al tolerar un intento de usurpación de la plataforma submarina en Magallanes, agregando el contrato de un túnel minero en Coquimbo “a la carta” de obra pública.

IV.-      Non progredi est regredi

De esta manera, los gravísimos errores diplomáticos de 1991 y 1996 se consolidaron con la aprobación parlamentaria del Acuerdo de 1998, que selló el alzheimer chileno respecto lo contemplado en el Laudo Arbitral de Su Majestad Británica de 1902. Las causales del beneplácito con que nuestras elites acogieron el acuerdo de 1998 están, como se indica, en la ambiciosa agenda asociada al Tratado Minero de 1997 que, hoy por hoy y para utilizar una expresión corriente, está “en estado de coma y conectado a ventilador mecánico”. A nuestro juicio, los problemas de fondo de soberanía derivados de ese tratado bilateral constituyen un asunto político de mayor envergadura que la Convención Constituyente debería desmontar para devolver a las Regiones y a sus habitantes el control de sus territorios y sus recursos.

Apoyada por una Cancillería sin las luces del pasado, la dirigencia chilena tumbó a fines de los noventa el Laudo de 1902, que fijó una demarcación en Campos de Hielo coherente y equilibrada entre las pretensiones máximas de las partes. En efecto, esa sentencia no representa la aplicación simple del criterio de las altas cumbres (posición de Argentina) o del divorcio de las aguas continentales (posición de Chile), ambos presentes en el Tratado de 1881 y el Protocolo de 1893. En efecto, en 1902 el Tribunal Arbitral adjudicó de manera “transaccional” el territorio en disputa, considerando que las “altas cumbres” no siempre dividían aguas y, además, tuvo en cuenta aspectos tales como la ocupación previa del territorio y los títulos históricos invocados por cada país.

Desde todo ángulo los errores diplomáticos de 1991, 1996 y 1998 constituyen renuncias expresas a la aplicación del principio de “Pacta Sunt servanda” (lo pactado obliga), uno de los pilares de nuestra política exterior. De otra forma no se entiende por qué la administración Aylwin aceptó incluir al Campo de Hielo Patagónico Sur entre las “cuestiones pendientes”, acogiendo un “novedoso“ argumento argentino que afirmaba un “cambio al statu quo” derivado de ciertos “nuevos antecedentes geográficos desconocidos al momento de la delimitación”. Al aceptar este argumento, la Cancillería chilena de los noventa eliminó 100 años de soberanía nacional sobre una extensa área de nuestra Patagonia Austral, que hoy Argentina afirma ha sido totalmente delimitada en su favor.

Para mantener la idea de que la cuestión del Campo de Hielo Patagónico Sur es aun una “situación pendiente”, funcionarios y autoridades políticas del país siguen adscribiendo a “la teoría” de que la política exterior es una suerte de “ciencia oculta”, a la que la ciudadanía no puede, ni debe, tener acceso. En realidad esta no es sino un subsidio a la negligencia que valida el secreto. ¿A cambio de qué se entregan 2.500 kms2 de territorio de enorme belleza y hielos milenarios? ¿Qué justifica inisistir en el cumplimiento de un compromiso que, a su vez, implicó la renuncia al compromiso de 1902 que, además, durante el proceso de implementación requirió de otras renuncias, impericias y errores? Incomprensible.

V.-       El Acuerdo de 1998: la banalidad del olvido

La revisión de algunos de sus detalles técnicos hace incluso más evidente la inconveniencia del Acuerdo de 1998. Revisando las preguntas del punto anterior re-aparecen elementos que subyacen como fantasmas de este acuerdo. Un ejemplo: al “Cerro Stokes” (un hito indiscutible del límite establecido por el Laudo de 1902 conforme con las Actas de 1898, y cuyas coordenadas fueron fijadas en 1833 por el capitán Fitz Roy y el naturalista Charles Darwin), en el acuerdo se le cambió el nombre por el de “Cerro Cervantes”, trasladando su cima a 20 kms al sur del punto original. La implementación de este error implica que Argentina se adjudicará una porción de nuestro Parque Nacional Torres del Paine.

Otro más: en la denominada “Sección A”, el Acuerdo de 1998 establece que el límite pasa por la cumbre de “un cerro”, sin precisar toponimia ni coordenadas que permitan identificarlo. Esta ambigüedad impide establecer la traza en terreno, pues un cerro tiene regularmente muchos kilómetros de extensión que a veces presentan decenas de puntos por donde podría pasar el límite. Más aún, el mapa incluido en el Acuerdo de 1998 es solo ilustrativo, referencial y no definitivo, de lo cual derivan una serie de problemas prácticos asociados a la “imaginación argentina”. Por ejemplo, al intentar identificar un cerro con las coordenadas allí fijadas, resulta que las cumbres de varias montañas no son compartidas, puesto que quedan íntegramente en territorio cedido a Argentina (caso de los cerros “Torino Este”, “Bolados”) o en Chile, o simplemente no son sus cumbres (caso del “Spegazzini Norte”).

Otro hecho incompresible se refiere a que -al menos oficialmente- todavía resta por realizar el citado mapa de escala 1:50.000, a pesar de que existen mapas de muchísima mejor escala, por años desarrollados utilizando tecnología satelital de alta y súper-alta resolución.

Tampoco se entiende por qué el Acuerdo de 1998 se refiere a la “divisoria de aguas” -en referencia directa al Tratado de 1898-, no obstante que en los Campos de Hielo se trata de una “divisoria glacial”. Este es un punto muy importante, pues una “divisoria glacial” no necesariamente coincide con la “divisoria de aguas”, ya que el lecho del glaciar puede tener una pendiente distinta a la de su superficie.

Finalmente, uno de los puntos más agraviantes para Chile tiene que ver con lo establecido en la “Sección A” del Acuerdo de 1998, que crea un  “nuevo límite” respecto de la línea del Laudo de 1902. Esta modificación aproxima a Argentina a casi 8 kilómetros del Fiordo Andrew, y a aproximadamente 13 kilómetros del Fiordo Calvo.

Si bien de un examen simple de la cartografia del área, estos y otras circunstancias perjudiciales para nuestro país son evidentes, cabe preguntarse: ¿qué obtuvo Chile a cambio para que nuestra Cancillería permitiera “correr” el límite en dirección al océano Pacífico? Ello, incluso sin considerar todavía que ese tramo de la frontera había sido -como ya se dijo- claramente delimitado en 1902, con una traza que ocurre a aproximadamente 6 kms hacia el este. Para facilitar la “solución argentina”, en la traza nueva se ignoraron y abandonaron cerros que constituían hitos identificados en los trabajos relacionados con el Laudo de 1902, por ejemplo, los cerros  “Campana”, “Mayo” y “Heim”. De todo esto resulta un limíte “corrido” hacia el oeste, hacia nuestros fiordos y aguas interiores para potenciar la pretensión argentina de lograr un “acceso soberano al Océano Pacífico” (según palabras recientes de la señora Fernández de Kirchner).

VI.-      El oro vale más que los hielos

En un examen de conjunto resulta evidente que a nuestra política exterior vecinal la caracteriza una extraña debilidad que, en el caso de Argentina y a partir de los noventa, fue además infiltrada por las corporaciones y operadores políticos. En los hechos, hasta aquí Argentina no solo no ha concedido ni un milímetro en sus pretensiones, sino que ha logrado acercarse cada vez más a las costas de Aysén y Magallanes. Sobre esto hay que tener presente que, si bien con la delimitación de la “Sección A” del Acuerdo de 1998 Chile parece querer entregar a Argentina unos 1.000 kms2 de glaciares, con la traza de la llamada “Sección B“ parece querer renunciar a otros  1.500 km de recursos hídricos. ¿El oro de la ya fenecida Pascua Lama sigue valiendo más que los hielos y el mar de Aysén y Magallanes?

El problema del Campo de Hielo Patagónico Sur está vigente, a pesar del esfuerzo de los funcionarios de Santiago responsables de mantenerlo “en secreto”. Este no es un tema meramente “técnico”, sino que un problema que afecta a la seguridad nacional, amén de que es una amenaza visible y concreta a la soberanía chilena sobre enormes reservas de agua dulce. Es por lo mismo una cuestión que debe ser tratada de cara a la sociedad, que es, en definitiva, la dueña del territorio.

VII.-     Volver a fojas cero

Los errores reiterados convirtieron una cuestión resuelta hace más de 100 años en un “tema pendiente”. Si bien esa decisión dañó el interés del país, su efecto de largo plazo está ocurriendo en el marco de la implementación del Acuerdo de 1998. Ese instrumento es el resultado de una estrategia improvisada, equivocada y mal diseñada, destinada a permutar territorio por los intereses corporativos de la década de los años noventa: hoy este argumento resulta total y definitivamente inaceptable.

Para corregir esta “comedia de equivocaciones”, el gobierno chileno debería tener la suficiente voluntad política para detener este proceso utilizando el mismo argumento que Argentina utilizó en 1990-1991: existen “nuevos antecedentes geográficos desconocidos al momento de la delimitación”.

En el caso que Argentina no estuviera abierta a ello (como es de esperar), el problema debería ser llevado a un arbitraje: es difícil que una sentencia arbitral imponga a Chile un resultado peor que el del “Acuerdo de 1998”.

FOTO TOMADA POR CEDOMIR MARANGUNIC, PROFESOR DURANTE 40 AÑOS DE LA U. DE CHILE. A LA IZQUIERDA, EDUARDO GARCÍA (FALLECIDO EN LA ANTÁRTICA), ERIC SHIPTON Y JACK EWER (DESAPARECIDO EN UN GLACIAR DEL VOLCÁN OSORNO).

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