Sugiero aprovechar el nuevo respiro -a propósito de la próxima indicación sustitutiva dentro de este complicado proceso de reforma- para cimentar un diagnóstico compartido, darle un norte claro al proyecto, responder a las múltiples interrogantes que se han abierto, mejorar los débiles o equivocados diseños en materia de gobernanza y financiamiento de la ES y para incorporar a las políticas de la reforma nuevos temas hasta ahora ignorados.
Publicado el 14.09.2016
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Desde hace varios años vengo planteándome y formulando públicamente una serie de preguntas sobre la reforma de la educación superior (ES), preguntas que han ido aumentando con el transcurso del tiempo, especialmente desde el momento que se presentó el proyecto hoy en estudio por esta Comisión.

Agradezco por lo mismo la invitación para compartir con ustedes algunas de esas preguntas, cuya fundamentación más extensa dentro del cambiante contexto político de esos años, puede consultarse en el documento que haré llegar a la Secretaría de la Comisión.

Permítanme resumir entonces mis principales interrogantes frente al proyecto gubernamental, sintetizadas de tal manera que puedan ser útiles también a la hora que se comience a discutir la indicación sustitutiva anunciada por la señora ministra de Educación.

1 ¿Cuál es el diagnóstico que fundamenta y justifica el proyecto de reforma?No ha existido, me parece a mí, un esfuerzo serio por explicitar y concordar un diagnóstico que justifique y oriente la reforma propuesta. ¿Está en crisis terminal el sistema? ¿Muestra en alguna dimensión fundamental de calidad, equidad o eficiencia (interna o externa) resultados inferiores a los sistemas de enseñanza terciaria de AL? ¿Se halla estancado sin mostrar progresos? ¿La investigación académica es menos productiva o de menor impacto que la de los países líderes latinoamericanos, considerando el tamaño relativo de los sistemas nacionales? En términos comparativos, ¿acaso le va mal al sistema nuestro o a nuestras universidades? ¿Tenemos aquí tasas de deserción mayores o menores tasas de participación o de graduación que los países de la región? El retorno privado o los beneficios públicos de la educación superior chilena, ¿muestran alguna falla que llame la atención en el contexto internacional? Según indican las estadísticas, los estudios y la experiencia internacional, ante cada una de estas interrogantes la respuesta es no. Y vale para todas las variables o dimensiones mencionadas. Es de esperar, pues, que la indicación sustitutiva del Ejecutivo parta por llenar este vacío de diagnóstico y ofrezca argumentos y evidencia que justifiquen la calidez de los cambios propuestos.

2 ¿Qué visión de sistema preside la reforma y cuáles son las metas que ésta se propone alcanzar?Me parece a mí que tampoco en este plano la actual política -ni tampoco el proyecto en discusión- proporciona una respuesta mínimamente satisfactoria. Desde el primer día, hasta ahora que se presentado el proyecto, las propuestas han carecido de un punto de llegada y han transitado por caminos inciertos. Por ejemplo, ¿se busca fortalecer, mantener o debilitar el régimen mixto de provisión y/o el esquema de costos compartidos? ¿En qué consiste el carácter público de una institución de ES (IES)? ¿El Estado se hará cargo y apoyará a todos los estudiantes chilenos o solo a los que concurren a una categoría de ellas? Cuando se señala que la ES estatal debe tener una posición dominante en el sistema, ¿significa que su matrícula de pregrado debe alcanzar al 51% de la matrícula, o un 75% o el 100%? ¿Cómo se espera llegar a esa situación de dominio y en cuánto tiempo? ¿Se crearán nuevas instituciones universitarias del Estado, dónde, en qué momento, con qué programas y cuál presupuesto? ¿O se espera estatizar algunas instituciones privadas? ¿O bien se buscará retirar el reconocimiento oficial a instituciones privadas, a cuántas y en qué plazo? ¿O se usarán los procedimientos de acreditación para eliminar instituciones privadas, con qué criterios y en qué plazo? Más en general, ¿se desea expandir la cobertura del sistema, a qué ritmo o, por el contrario, se buscará reducir la matrícula y volver más selectivas a las universidades? ¿Toda universidad deberá tener una plataforma de investigación para conservar su status, con cuántos investigadores (jornada completa equivalente) y medida con qué indicadores de resultados o de desempeño?

3 ¿En qué consistirá la gobernanza del sistema? ¿Cómo expresará los principios y valores fundamentales de la cultural académica moderna y como coordinará a las instituciones entre sí, con el Estado y los mercados? La reforma tiene como foco la gobernanza del sistema, su institucionalidad, y el financiamiento de la ES. Respecto del primero de ambos focos, hay preguntas claves que el proyecto no responde y que han suscitado un amplio espectro de críticas y objeciones. ¿Por qué, se pregunta uno, todo apunta al disciplinamiento de las IES, su supervisión, vigilancia, sanciones -en fin, a un régimen de control panóptico- en desmedro de la autonomía de las instituciones, su autogobierno y autorregulación que son las bases del régimen universitario moderno? ¿Por qué mientras los países de la OCDE buscan reducir la interferencia centralista y burocrática en la coordinación de sus sistemas, optan por una “conducción a distancia” y escogen usar instrumentos de cuasi mercado, aquí pretendemos ir en la dirección contraria? ¿Por qué se cree necesario estatalizar la gobernanza justo cuando lo que se necesita es diversificarla e incorporar a las variadas “partes interesadas” (stakeholders) de la sociedad civil, las comunidades regionales, los poderes locales, el sector productivo y los órganos expresivos de la esfera pública? ¿Acaso alguien ha sumado todas y cada una de las atribuciones que se entregan a organismos e instancias gubernamentales o para-gubernamentales para intervenir en la esfera de acción de las universidades e instituciones no-universitarias de ES? Dichas instancias y organismos incluyen la Subsecretaría de ES, la Superintendencia de ES, el Consejo de Calidad, la instancia que fijaría el precio de los aranceles, el marco nacional de cualificaciones, el manejo del régimen de admisión y otros. ¿Y quién ha contabilizado las consecuencias que traería consigo para las instituciones el hecho de tener que desenvolverse bajo una pesada malla de reglas, exigencias, limitaciones y regulaciones de carácter burocrático? ¿Será que no se termina por aceptar que nuestro desafío es gobernar un sistema con una economía política estatal-privada y un régimen de provisión mixta, donde coexisten universidades públicas de gestión estatal y privada, al cual en vez de fortalecer estaríamos debilitando?

4 ¿Es deseable, conveniente o siquiera posible llevar a cabo una radical transformación de la economía política del sistema, que de hecho es el más importante foco de la reforma propuesta por el gobierno? En efecto, ¿qué significa la gratuidad universal postulada por la reforma si no una completa transformación de la ES chilena? ¿Acaso no sería una novedad, universal también en el sentido de mundial, el tener un sistema nacional con mayoría de matrícula privada íntegramente financiado por la renta nacional? Efectivamente, no existe sistema alguno en el mundo que se haya propuesto esta audaz medida. ¿No acabaría necesariamente con el carácter mixto de la provisión y con la diversidad de misiones y proyectos? En efecto, ¿no es consustancial a la gratuidad universal una provisión homogénea, centralmente estandarizada, con precios públicos y acceso determinado por la autoridad? ¿Y no es eso, precisamente, lo que desde ya sugiere el proyecto, aunque la materialización de la gratuidad queda postergada literalmente ad kalendas graecas, es decir, algo que no tendrá lugar nunca, ya que en Grecia no existían las calendas, nombre que se designaba el primer día del mes romano? De hecho, según el cálculo del ministro de Hacienda, la gratuidad universal podría finalmente arribar a Chile el día que los ingresos del fisco alcancen a un 30% del PIB. El informe financiero del proyecto no explicita las bases de este cálculo. Como sea, ese día, el de las calendas griegas, se afirma que el Estado chileno estará en condiciones de sustituir todo el gasto actual (fiscal y privado) en ES. Es decir, igual que hoy, gastará alrededor de 2,5% del PIB, volviéndose un sistema íntegramente dependiente del Fisco. ¿Por qué sería esto un hecho positivo? ¿Qué Estado, en el mundo entero, aspira hoy a sustituir, en vez estimular, la contribución privada? Y aparte de eso, ¿cómo entender el cálculo ministerial? De ser cierto, el fisco chileno gastaría ese día de las calendas 2,5 puntos del PIB sobre 30 puntos de ingreso, mientras que en la actualidad el Estado con mayor gasto fiscal en ES, Suecia, destina 2,0 puntos del PIB sobre 50 puntos de ingreso. ¿Puede concebirse que llegará el día en que Chile gaste el doble que Suecia en ES gratuita, medido el gasto público como porcentaje del ingreso fiscal? ¿Todo esto cuando probablemente persistirá aún entre nosotros una severa insuficiencia del gasto público en infantes, niños y jóvenes entre 0 y 18 años?

En suma, hay interrogantes de fondo -de todo orden, relativas al diagnóstico y a la meta de la reforma, y a sus contenidos en materias de gobernanza y economía política- que hasta hoy no tienen respuesta y siembran confusión e incertidumbre entre las instituciones, dentro de la NM (de la que soy parte), en las filas de la oposición, en la opinión pública y dentro de la sociedad civil.

Por su lado el gobierno, en vez de defender lo que se supone es un proyecto resultado de 30 meses de trabajo, frente a las preguntas y críticas decide modificar una vez más su posición y anuncia una indicación sustitutiva. En cuanto al eje del proyecto, el de la gratuidad, volverá a discutirse por segundo año consecutivo en torno a una glosa de la ley de presupuestos del sector público. Nada de esto es serio.

Desafíos y nuevos temas

La ES constituye una pieza clave del desarrollo del país y un patrimonio de la nación producto de una larga y rica historia. Merece ser tratada con respeto, reflexivamente, a la luz de sus propias tradiciones y de la capacidad de autogobierno de las comunidades que la forman. Una ley que debería proyectarla hasta la mitad del presente siglo necesita reunir sólidos consensos y articular los intereses legítimos de todas las partes interesadas, dentro y fuera de las IES. Los cambios no pueden improvisarse o alterarse a cada momento según los vaivenes de las opiniones y las presiones.

Se necesita articular una estrategia de cambio de mediano y largo plazo que parta de un diagnóstico compartido, fije una visión clara de la meta, trace un camino -una carta de navegación- y seleccione los instrumentos más adecuados. Los cambios, a su turno, deben incluir el fortalecimiento de la gobernanza y los imprescindibles mejoramientos del esquema de financiamiento, junto con una serie de otros temas que hasta aquí han sido ignorados, como por ejemplo:

  • El tránsito hacia nuevas modalidades de enseñanza/aprendizaje junto con una puesta al día de los currículos, la arquitectura de grados y títulos y de los métodos pedagógicos y tecnologías educativas.
  • Un nuevo impulso a la formación técnica, tecnológica y profesional en la perspectiva del aprendizaje a lo largo de la vida y de la constante renovación de las competencias del siglo XXI en toda la fuerza de trabajo.
  • El reforzamiento de la diversidad en todo tipo y clase de IES y en todas sus dimensiones, no sólo en el acceso y la composición de los cuerpos estudiantiles, sino igualmente de sus cuerpos académicos, métodos de evaluación, oferta programática, vínculos con el entorno y pluralismo de valores.
  • La profundización de nuestro régimen de aseguramiento de la calidad, robusteciendo su independencia, el control interno de calidad en cada institución, la evaluación por pares para el mejoramiento continuo y procesos exigentes y realistas de acreditación fácilmente comprensibles para el público.
  • La apertura de la investigación académica hacia nuevos modos de producción de conocimientos, del tipo triple hélice (universidad-empresa-gobierno) y de cuádruple hélice (universidad-sociedad civil-Estado y esfera pública,) de modo de incrementar la participación de las IES en la modernización de las fuerzas productivas y en la deliberación democrática, respectivamente.
  • La internacionalización de las organizaciones y actividades académicas y vocacionales para multiplicar los lazos de nuestra ES dentro del espacio iberoamericano y con las comunidades científicas y técnicas de los países de la OCDE.

En fin, sugiero aprovechar el nuevo respiro -a propósito de la próxima indicación sustitutiva dentro de este complicado proceso de reforma- para cimentar un diagnóstico compartido, darle un norte claro al proyecto, responder a las múltiples interrogantes que se han abierto, mejorar los débiles o equivocados diseños en materia de gobernanza y financiamiento de la ES y para incorporar a las políticas de la reforma nuevos temas hasta ahora ignorados.

 

José Joaquín Brunner, Foro Líbero.

 

* Notas utilizadas para la presentación ante la Comisión de Educación de la Hon. Cámara de Diputados, 12 de septiembre de 2016.

 

 

FOTO: PABLO OVALLE ISASMENDI/AGENCIAUNO

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