Los casos internacionales ofrecen una excelente oportunidad para aprender, no solo de su éxito sino también de los fracasos y, en especial, de su contexto.
Publicado el 03.09.2016
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Con la llegada de la Ley de Fomento al Reciclaje, la cual está basada en el instrumento económico conocido como Responsabilidad Extendida del Productor o REP, se introducen nuevos conceptos en una industria que viene operando desde hace mucho con una dinámica establecida, y se pretende lograr una mejor integración entre las fuente de generación de residuos y el destino final para valorizarlos. Uno de esos nuevos conceptos es el “sistema de gestión”.

En una definición muy general, los sistemas de gestión son entidades encargadas de coordinar todas las operaciones relacionadas con la recolección y valorización de los residuos que generan las empresas reguladas. Para estos efectos, los sistemas de gestión funcionan como empresas que contratan directamente a los gestores (recolectores) y empresas recicladoras, y se financian a través de los productores que hacen uso de su servicio.

Uno de los grandes desafíos de la industria regulada hoy bajo la ley de fomento al reciclaje (REP) es la formación de los sistemas de gestión. Su  finalidad es coordinar la recolección y valorización en forma conjunta de los productos establecidos como prioritarios, de modo de cumplir las metas que establecerán los reglamentos. Este desafío se vuelve aún mayor cuanto más grande y atomizada es la industria, como es el caso de los envases y embalajes, donde el regulado es quien pone el bien en el mercado ya envasado y embalado, es decir, abarca a la industria de alimentos, bebidas, cosméticas, detergentes y aseo, licores y cervezas; en fin. Todos los productos que llegan con envases a nuestros hogares.

Según la Ley de Fomento al Reciclaje, los sistemas de gestión que operarán en Chile solo podrán ser organizaciones sin fines de lucro y de exclusiva propiedad de la o las empresas reguladas. Esto quiere decir que todos los costos administrativos y operativos del sistema de gestión deben ser iguales al financiamiento que este recibe. Este modelo es similar al que emplean países como España, Francia y Bélgica, entre otros. Caso diferente es el modelo que aplica en Alemania, Austria, Polonia, Bulgaria y Reino Unido entre otros, donde los sistemas de gestión son empresas privadas y los productores regulados son sus clientes.

La evidencia empírica nos muestra amplia experiencia para adoptar los mejores resultados al modelo chileno, conjugando las características propias de nuestro país.

Entre los modelos de sistema de gestión que son propiedad de los productores regulados, es posible encontrar semejanzas y diferencias en cuanto a la gobernanza, financiamiento del sistema y modalidad para realizar operaciones, las cuales responden principalmente a factores propios del país donde opera el sistema de gestión, como lo son el marco legislativo local, la capacidad industrial, la idiosincrasia y la geografía. Por esta razón, modelos que comparten características muy semejantes pueden generar resultados diferentes, como lo es el caso de Bélgica, España y Francia. Aun cuando estos tres países funcionan con sistemas de gestión organizados por los productores regulados, la tasa de recolección para el sector de envases y embalajes de Bélgica destaca como una de las más altas en la Unión Europea (97%), solo superada por la tasa de recolección de Alemania (98%). En comparación, Francia y España alcanzan solo un 75% y 73%, respectivamente. En lo que respecta a tasas de reciclaje o valorización de envases y embalajes, nuevamente Bélgica muestra un liderazgo de un 79%, mientras que en Francia se reporta un reciclaje de un 66% y España, un 67%.

La alta eficiencia operacional que ha logrado Bélgica se debe a varios factores tanto del diseño del sistema como de condiciones propias del país. Desde el punto de vista de diseño del sistema de gestión, elemento distintivo del caso belga, es respecto a los materiales que se reciben en el esquema de recolección domiciliario de envases y embalajes, donde en basureros distintos cada hogar separa, cartones y papeles en uno, en un segundo basurero identificado como “PMD” que incluye envases de cartón para bebidas, botellas de PET y de PEAD, el tercer contenedor es para los vidrios y el cuarto para la basura doméstica. Envases flexibles, doypacks, laminados, bolsas y otros envases plásticos quedan fuera del reciclaje según el sistema belga. Al hacer esto, el sistema se limita a gestionar sólo aquellos materiales que tienen un mercado atractivo y no se incluyen aquellos que requieren alternativas de valorización que deben ser financiadas por el sistema de gestión. Esto es lo que ha permitido que cerca de la mitad de los costos del sistema se financien a través de la venta de los materiales reciclados.

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Por otra parte, están los factores externos, que hacen una gran diferencia. Bélgica cuenta con una fuerte infraestructura industrial para la valorización de residuos, es un país con un territorio pequeño y una alta densidad poblacional (tres veces más que Francia y cuatro veces más que España). Esto contribuye a que los residuos se encuentren concentrados geográficamente y que los costos de transporte sean bajos, uno de los mayores impactos económicos en la gestión de residuos. La combinación de estos factores en conjunto con una simplificación de los materiales que el sistema de gestión maneja son tal vez parte de la clave del éxito del modelo implementado.

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En los tres casos, los sistemas de gestión realizan contratos directamente con las municipalidades, y estas son las encargadas de licitar los servicios de recolección. En Bélgica, los costos de los residuos de envases y embalajes son cubiertos 100% por el sistema de gestión. En Francia y España, los contratos realizados entre las municipalidades y los sistemas de gestión establecen un reembolso de un 80%, lo que significa que las municipalidades financian en un 20% los costos adicionales asociados a la recolección segregada.

El sistema de gestión que opera en España para el sector de envases y embalajes maneja una complejidad mayor al caso belga, con un espectro de materiales  más amplio, muchos de los cuales requieren una valorización costosa. Francia y España manejan flujos de materiales mayores a los manejados en Bélgica y con logísticas que se ven afectadas por largas distancias entre los diferentes nodos de la red de reciclaje, una realidad que no es ajena al caso de Chile.

Por su parte, los buenos resultados de Alemania no solo se explican por la mayor trayectoria bajo la aplicación del instrumento REP, sino también por la alta eficiencia que ha introducido la competencia en todos los niveles de la cadena. A nivel de sistemas de gestión, de recolección, de la separación tecnificada y la valorización. Los otros tres casos muestran niveles de competencia en algunos de los niveles solamente, con lo que se tiende a menor eficiencia. Sin embargo, cabe destacar que la introducción de competencia en Alemania ha sido paulatina y a nivel de sistemas de gestión no hubo competencia los primeros 10 años de implementación del sistema.

Los casos internacionales ofrecen una excelente oportunidad para aprender, no solo de su éxito sino también de los fracasos y, en especial, de su contexto. La realidad de lo sistemas de gestión en Chile aún está por definirse, a medida que se aprueben los reglamentos que acompañan la ley y que los productores regulados se organicen para definir el curso a seguir. Idealmente, más que para tomar un modelo, aceptando sus virtudes y defectos, para construir “un sistema a la medida”.

 

Mariela Formas, Gerente General Reclay Chile.

 

 

FOTO: OSVALDO VILLARROEL / AGENCIAUNO