Existe una excesiva politización de los funcionarios en la Cancillería, pues muchos diplomáticos se enrolan en los partidos como un “trampolín” para sus carreras funcionarias. No contar con padrinazgo político afecta también el proceso natural de selección y capacitación de los profesionales, al reducirse su experiencia en cargos más especializados.
Publicado el 23.01.2017
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La reforma de la Cancillería y la profesionalización del servicio exterior chileno ha sido un objetivo que sucesivos gobiernos han prometido, pero ninguno ha cumplido. Varios proyectos de ley duermen en el Congreso Nacional, o bien se acumulan en los cajones del edificio Carrera. Al asumir su cargo, el Canciller Muñoz dijo que la reforma era una de sus prioridades, por lo que encargó a un embajador especial el estudio correspondiente y, finalmente, anunció que enviaría dicho proyecto al Parlamento en diciembre pasado. Pero no hizo tal y el asunto se ha vuelto a postergar una vez más.

Dos parecen ser las razones por las cuáles han fracasado hasta aquí todos los intentos por modernizar el Ministerio de RREE a través de una reforma estructural y no meros cambios cosméticos: los intereses de los partidos políticos; la falta de voluntad gubernamental para reconocer la importancia de las relaciones internacionales, asignando los recursos que requiere toda Cancillería moderna.

 

  1. Redefinir dos conceptos básicos

Antes de entrar en materia, debemos aclarar dos conceptos que, implícitos en las reformas, han sido tan manoseados que confunden a la opinión pública: modernización y profesionalización.

El primero plantea el equívoco -entre los que no conocen el tema- de que los problemas de la Cancillería chilena radican en que es vetusta, vive en el pasado y no maneja bien los complejos asuntos de la actual agenda internacional. Es decir, tanto la institución como su cultura estarían sobrepasadas. Ello, categóricamente, no es efectivo, pues el ministerio de RREE se mantiene relativamente al día en las tecnologías de la información, en el seguimiento de cuestiones que afectan el interés nacional, y en la actualización del personal.

El problema de fondo es otro: mejor gestión y más recursos. Al igual que en el resto del Estado chileno, se requiere de una administración pública más eficiente y menos burocrática, más técnica y menos política, que brinde continuidad estratégica a la gestión diplomática y que disponga de los recursos para una acertada acción internacional. En el mundo anglosajón, ésta institución se conoce y se respeta como el Civil Service (Servicio Público).

En cuanto al segundo concepto, la profesionalización, los neófitos quieren hacernos creer que el desafío del servicio diplomático chileno se limitaría a exigir que sus miembros cuenten con estudios y títulos profesionales sobre las más variadas materias, en circunstancias de que todos los funcionarios del Servicio Exterior en la actualidad tienen una carrera profesional relacionada. Los que no cumplen ese requisito, en cambio, son los numerosos nombramientos políticos en la Cancillería.

Cuando hablamos de profesionalización, entonces, no nos referimos al currículum propiamente tal, sino a la necesidad de pode contar con un servicio diplomático competente y permanente, con profesionales ajenos a la contingencia política del momento y a los intereses de los partidos políticos, que sean capaces de aportar continuidad y excelencia a la política exterior de país. Al contrario, no puede ser que el criterio para definir el perfil moderno de los diplomáticos chilenos sea el cuoteo partidista o el pago de favores políticos.

 

  1. ¿Qué Cancillería queremos?

La modernización del Estado es todavía la gran reforma pendiente en nuestro país. Ella no fue incluida entre los cambios económicos estructurales de los años 70-80 ni tampoco fue considerada en el programa de gobierno de la Nueva Mayoría, que buscaba fortalecer el rol del Estado. Se ha confundido el tener un mejor Estado con el tener uno más grande. Y, en lugar de contar con una buena herramienta de gobierno, se ha preferido ganar un “botín de guerra” con la repartija de cargos públicos.

La carencia de un Civil Service, o bien, la falta de modernización de la Administración Pública chilena (incluida la Cancillería), perjudica a todos los servicios del Estado y afecta a todos los gobiernos, independiente de su color político. La renuencia a encarar reformas de fondo es su costo político, porque implican cambios fundamentales, tales como reducir los excedentes de funcionarios públicos (a cambio de mejoras en sus remuneraciones para contar con buenos profesionales) y terminar con la intervención partidista en los servicios públicos. El punto clave en este tema, por lo tanto, es fortalecer las instituciones, reduciendo la discrecionalidad de la potestad presidencial.

En el caso concreto de la Cancillería, la orgánica del servicio debiera modificarse, porque su estructura es excesivamente piramidal, centralizada y jerarquizada. Ello sólo rigidiza el proceso de toma de decisiones, que recae casi exclusivamente en el jefe de la cartera. La delegación de funciones es prácticamente inexistente y la gestión de la Cancillería tiende a personalizarse, en desmedro del sentido de equipo. Para propender a un trabajo más elaborado, consistente y que perdure en el tiempo (una política de Estado, si se logran los consensos correspondientes), la actual estructura orgánica de RR.EE. debiera ser más horizontal (varias subsecretarías y direcciones generales) y cercana a la base (Servicio Exterior).

 

  1. ¿Cómo asegurar la profesionalización diplomática?

 La conducción de la política exterior recae en el ministro (figura política que representa al Presidente), pero la implementación de las acciones diplomáticas se vería favorecida con la asesoría técnica directa de los altos mandos del ministerio y de buenos diplomáticos en el campo de operaciones. Si a la jefatura del servicio (ministro) le corresponde la impronta política (el sello del Presidente y del gobierno de turno), un buen Servicio Exterior (diplomático) es el ente que aporta la competencia, experiencia, coherencia y continuidad de la política exterior chilena.

El profesionalismo diplomático se consigue mediante su empoderamiento como cuerpo de elite y no de su debilitamiento a través de un creciente proceso de intervencionismo exógeno, ya sea de los partidos o del clientelismo que resulta de una potestad presidencial no equilibrada. Algunas medidas simples, pero determinantes, para conseguir ese propósito son: (a) La carrera diplomática debe concluir en el grado de embajador y no -como ahora- en el de ministro consejero, de manera que los profesionales no pierdan su estabilidad funcionaria; y (b) Todas las autoridades del ministerio (desde el subsecretario hacia abajo) y las jefaturas de misión en el exterior deben ser cubiertas por funcionarios del Servicio Exterior. Solo a manera muy excepcional (unos cinco cargos de embajadores) podrían ser reconocidos como de la confianza exclusiva presidencial (nombramientos políticos).

Estas son precisamente las dos grandes condicionantes que caracterizan a las Cancillerías europeas más prestigiosas, así como a países de gran tradición diplomática como Brasil y Perú, donde la gran mayoría de sus ministros de RREE han sido -incluso- funcionarios de carrera.

 

  1. ¿Cuál es la situación imperante hoy en Chile?

La realidad es que no menos del 40% de los embajadores corresponde a nombramientos políticos, muchos de ellos sin mayor capacitación profesional, aunque sí una larga carrera partidista o parlamentaria. Hay, igualmente, funcionarios no profesionales sirviendo en los cargos directivos del ministerio de RR.EE. (nombramientos por cuoteo político); las embajadas más importantes o “interesantes” son ocupadas por tales operadores políticos; y los embajadores de carrera son jubilados (como práctica y no por norma) a los 65 años, mientras que los embajadores políticos no tienen límite de edad. Al final, los numerosos nombramientos de no profesionales son los principales causantes de la “falta de tiraje” (tapón) en la carrera funcionaria, cuyo costo lo pagan a la postre los embajadores de carrera.

Todo lo anterior sería anecdótico si no estuviera vinculado con una excesiva politización de los funcionarios en la Cancillería, pues muchos diplomáticos se enrolan en los partidos como un “trampolín” para sus carreras funcionarias. No contar con padrinazgo político afecta también el proceso natural de selección y capacitación de los profesionales, al reducirse su experiencia en cargos más especializados.

Un ejemplo claro de lo anterior se da en el equipo encargado de la defensa jurídica en las demandas con Bolivia ante la CIJ, donde se han sumado a los abogados un historiador, un comunicador social y un operador político, pero sin contar con mandos diplomáticos adecuados. Últimamente, se contrató la asesoría de un ex subsecretario retirado, pero no hay apoyo de diplomáticos especialistas en Bolivia.

En fin, la diplomacia chilena, conducida y representada por esos nombramientos políticos, es la que desprestigia nuestra imagen internacional. Tales son, entre muchos, los casos del embajador que ventilara públicamente sus ataques contra empresarios, dirigentes DC y la “ultraderecha terrorista” chilena en Montevideo, siendo mantenido en su cargo y después llamado a la Cancillería como asesor en derechos humanos; el embajador en París que renunciara ante acusaciones de acoso laboral y sexual de una funcionaria contratada por él mismo; el embajador en Hanoi que dirigiera un discurso a la XVIII Conferencia Internacional de Partidos Comunistas, promoviendo la lucha de clases contra el capitalismo neoliberal liderado por los EEUU con las derechas aliadas; el embajador en Pekín que fuera denunciado por malos tratos por el personal chino de su residencia; el embajador en México que en un foro empresarial cuestionara el TPP y que, en otra ocasión, se manifestara públicamente en favor de uno de candidatos presidenciales chilenos; las descalificaciones de un embajador especial (operador político) contra el gobierno precedente; y varios agregados laborales y de prensa de Chile en el exterior, que han emitido declaraciones sobre la contingencia o participado en actividades de carácter político, obligando a la Cancillería a reiterar las circulares internas que prohíben tales comportamientos.

 

  1. Una visión a largo plazo de la política exterior

Como vimos, la injerencia política y el secuestro de la Cancillería por los partidos es nefasta, porque desvirtúa y desnaturaliza la profesionalización del Servicio Exterior y porque también acentúa la ideologización de la política exterior en general.

La sucesión cada cuatro años de los gobiernos, y los consiguientes cambios en la plana mayor del ministerio de RREE, hacen que la política exterior chilena se vea afectada por la discontinuidad y por el desgaste propio de directivos políticos que operan sobre la base de “prueba y error” y no de la experiencia diplomática acumulada. Además, la mala práctica del clientelismo, arraigada en la Cancillería tanto como en el resto de la administración pública, perjudica una gestión eficiente del servicio. La falta de un Civil Service (apolítico) o, en este caso, de un Servicio Exterior competente y sin militancia partidista, marca el hito entre un país subdesarrollado y otro desarrollado.

Declarar que la política exterior es una política de Estado es una falacia (no está consignada en la Constitución). Los consensos se arman y no se imponen. Y para ello hay que abrir al debate nacional los contenidos de nuestra política exterior. Las prioridades, estrategias y herramientas de acción diplomática deben ser revisadas y actualizadas. Tanto el número como el destino de nuestras misiones en el exterior (embajadas, representaciones ante OOII, consulados, oficinas comerciales, y agregadurías) deben adecuarse a los intereses nacionales de la coyuntura geopolítica actual.

Las prioridades han cambiado, los temas de la agenda multilateral son cada vez más gravitantes en la globalización (cambio climático y medio ambiente, cooperación, gobernanza y Estados fallidos, epidemias y salud, libre comercio, mantenimiento de la paz, narcotráfico, terrorismo e integrismo), y los asuntos especiales son hoy son más importantes que la ideologización que imperó durante la Guerra Fría.

 

Juan Salazar Sparks, cientista político, embajador (r) y director ejecutivo de CEPERI 

 

 

FOTO: MATIAS DELACROIX/ AGENCIAUNO