¿No estamos precisamente en aquel punto en que la igualdad en el ejercicio de derechos sociales depende más de la calidad del servicio provisto que de la cobertura ya universalizada en cuanto a acceso?
Publicado el 17.02.2016
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El tercera año de la administración Bachelet estará marcado por las restricciones del gasto fiscal. La economía enfrenta indicadores negativos y desde ya se anuncia que el ministro de Hacienda buscará reducir el gasto aprobado para el presente año.

Este nuevo horizonte cambia de golpe el clima optimista y de altas expectativas que el propio gobierno creó durante la primera mitad del período presidencial. Habrá mayores tensiones en cuanto a la aplicación del programa; negociaciones más tensas y quizá hostiles con diferentes grupos y sus demandas; presiones y exigencias que surgirán desde diversos sectores y ruido de pancartas en la calle.

La gestión gubernamental se verá enfrentada, por tanto, a desafíos más variados con una menor disponibilidad de recursos.

I

De hecho, el programa Bachelet se construyó sobre una plataforma cuyo eje es una fuerte ampliación de los derechos de ciudadanía junto con la obligación estatal de proveer y/o garantizar los correspondientes servicios.

Siguiendo al sociólogo británico T. H. Marshall (1893-1981) -íntimamente asociado en los años 1940/1950 a los ideales del liberalismo social y del socialismo fabiano británico del grupo conformado por Beatrice Webb (1858-1943) y su marido Sidney Webb (1859-1947), lord William Beveridge (1879-1963) cuyo informe (que lleva su nombre) inspiró la creación del Servicio Nacional de Salud de Inglaterra, el reputado economista John Maynard Keynes (1883 –1946) y Harold Lasky (1893-1950) quien presidió el Partido Laborista inglés-, la ciudadanía moderna puede definirse por tres dimensiones de derechos: civiles, políticos y sociales.

Según nuestro autor, la dimensión civil consiste “en los derechos necesarios para la libertad individual -libertad de la persona, libertad de expresión, de pensamiento y de religión, el derecho a la propiedad, a cerrar contratos válidos, y el derecho a la justicia-“. Fueron conquistados a partir del siglo XVIII y son propios del Estado liberal.

Con la dimensión política se refería “al derecho a participar en el ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo investido de autoridad política, o como elector de los miembros de tal cuerpo”. Las instituciones correspondientes eran el parlamento y los concejos del gobierno local. Se entienden como conquistas del siglo XIX y propios del Estado democrático.

Por último, en cuanto a la dimensión social, Marshall se refería “a todo el espectro desde el derecho a un mínimo de bienestar económico y seguridad al derecho a participar del patrimonio social y a vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares corrientes en la sociedad”. Las instituciones que entendía más estrechamente conectadas con estos derechos eran el sistema educativo y los servicios sociales. Son la más reciente generación de derechos, propios del siglo XX. Y, tal como dice Esping-Anderson, pocos podrían disputar la idea de T. H. Marshall de que la ciudadanía social constituye el núcleo del Estado de bienestar.

Pues bien, el programa bacheletista se propone ampliar los derechos de ciudadanía en las tres dimensiones mencionadas simultáneamente. En la dimensión civil, por ejemplo, despenalizando el aborto en tres causales o mejorando el status legal de las parejas del mismo sexo; en el plano político, extendiendo la competencia electoral y fortaleciendo las instituciones democráticas y, en la franja social, desmercantilizado o descomodificando servicios, volviéndolos gratuitos en el punto de acceso y -declarativamente al menos- igualando la calidad de su provisión para todos, hombres y mujeres.

Cualquiera sea el juicio sobre la implementación de este programa, no cabe duda que es una propuesta ambiciosa, contemporáneamente válida, con amplio contenido democrático y un fuerte énfasis en equidad social.

Sin duda, se trata también de un programa que implica un fuerte incremento del gasto público, tanto en lo inmediato como –con mayor razón aún- en el mediano plazo, cuando las diversas políticas de ampliación de derechos entren en régimen.

Es precisamente en este punto donde las expectativas creadas por el programa chocan con las realidades de la economía; en particular, con la actual coyuntura restrictiva. Y tornan patentes los problemas que supone una perspectiva de ampliación de derechos civiles, políticos y sociales con expansión correlativa de obligaciones estatales.

II

Por lo pronto, existe el riesgo de una gestión deficiente en la implementación de un programa de esta magnitud y ambición. Es obvio -como hemos mostrado aquí a lo largo del último año- que las capacidades de la administración Bachelet han estado por debajo del umbral de exigencias que impone el programa. Ha faltado una agenda, no ha existido una carta de navegación y la conducción gubernamental entró tempranamente en crisis, la que no ha podido resolver hasta ahora.

Más al fondo, hay una tensión instalada desde el origen, digamos ‘por definición’, en la idea de derechos sociales garantizados. Recuérdese que Marshall los define como un “desde X hasta Y”, donde X es el “derecho a un mínimo de bienestar económico y seguridad” e Y es el “derecho a participar del patrimonio social y a vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares corrientes en la sociedad”. Todo esto, agreguemos aquí, con independencia de la posición ocupada por las personas en la estratificación generada por la distribución del ingreso y las oportunidades de mercado.

El espacio demarcado por el “desde” al “hasta” es extraordinariamente elástico y puede dar lugar a una gran diversidad de interpretaciones y pugnas.

Según el propio Marshall, en el caso del mínimo garantizado, el Estado “asegura una provisión mínima de bienes y servicios esenciales (tales como asistencia médica y alimento, cobijo y educación) o una renta monetaria mínima para gastos imprescindibles -como son pensiones de la tercera edad, seguros sociales y subsidios familiares-“. Y completa su visión con esto: “Cualquiera persona que sea capaz de exceder el mínimo garantizado con sus propios recursos tiene libertad para hacerlo. Un sistema así […] eleva el suelo por abajo, aunque no rebaja automáticamente la superestructura”. El socialismo tradicional postularía esto último, al menos en su versión revolucionaria.

En cambio, ¿cuánta igualdad puede asegurar una política instituida sobre el principio del mínimo garantizado, como existe en Chile en el terreno de la salud, la educación, la vivienda y la previsión?

Nuestro autor responde que el grado de igualdad dependerá de cuatro cosas: (i) de si el subsidio se ofrece a todos o a una clase limitada; (II) de si tiene la forma de un pago en efectivo o de un servicio; (iii) de si el mínimo es alto o bajo; y (iv) de cuál sea la forma de financiación del subsidio.

Aquí se unen el fondo y la coyuntura. Necesitamos hacernos cargo, aunque sea mediante una cita extensa, del pensamiento de nuestro autor que tan presente se halla en la inspiración del programa de la administración Bachelet, aunque ausente por completo de las consideraciones sobre su implementación.

Dice T.H. Marshall en una parte esencial de su conferencia sobre “Ciudadanía y Clase Social” dictada en la Universidad de Cambridge el año 1949, que hemos venido glosando:

Los subsidios en forma de servicio tienen la característica adicional de que los derechos del ciudadano no puedan definirse de forma precisa. El elemento cualitativo pesa demasiado. Unos pocos derechos protegidos por la ley pueden garantizarse, pero lo que importa al ciudadano es la superestructura de expectativas legítimas. Puede ser bastante fácil hacer que todos los niños hasta una cierta edad pasen en la escuela un número requerido de horas. Resulta mucho más difícil satisfacer la expectativa legítima de que la educación sea impartida por profesores preparados con clases de tamaño limitado. Es posible que todos los ciudadanos que lo deseen estén adscritos a un médico. Es mucho más difícil asegurarse de que sus enfermedades reciban un tratamiento adecuado. Y entonces nos encontramos con que la legislación, en lugar de constituir el paso decisivo para poner en práctica inmediatamente una política educativa o sanitaria, adquiere cada vez más el carácter de una declaración de principios generales que se espera que se pongan en práctica algún día. Nos vienen a la memoria los County Colleges y los Centros de Salud. La tasa de progreso depende del volumen de los recursos nacionales y de la forma en que se distribuyan entre objetivos en competencia. Tampoco puede el Estado prever fácilmente lo que va a costar cumplir con sus obligaciones, porque, al elevarse la expectativa normal del servicio —como inevitablemente debe suceder en una sociedad progresista—, las obligaciones crecen de forma automática. La meta se mueve continuamente hacia adelante, y puede que el Estado nunca esté en condiciones de llegar a alcanzarla. De donde se deduce que los derechos individuales tienen que estar subordinados a los planes nacionales” (mi destacado).

III

¿No es esto, acaso, lo que hemos aprendido con el Auge y estamos volviendo a aprender ahora con la educación escolar sin copago y con la gratuidad de la educación superior? ¿No estamos precisamente en aquel punto en que la igualdad en el ejercicio de derechos sociales depende más de la calidad del servicio provisto que de la cobertura ya universalizada en cuanto a acceso?

¿No necesitamos prepararnos, justamente en estos días, para el hecho que las varias gratuidades prometidas dependen de ahora en adelante de la disponibilidad (más restringida) de recursos de la renta nacional y de la forma cómo se distribuyan entre objetivos en competencia? ¿Por ejemplo, entre cuánto gastar en salud o en educación y cuánto en educación temprana, escolar y superior? ¿Estamos conscientes de que al poner en marcha el ideal de un Estado de bienestar más robusto hemos puesto a andar un blanco móvil, por añadidura bajo un régimen mixto de provisión?

Mirando al fondo del asunto, ¿tenemos acaso la base material, y los ingresos fiscales suficientes, con el actual esquema de crecimiento dependiente de la exportación de productos primarios para financiar un Estado de bienestar en forma? ¿Estamos en condiciones de dar un salto productivo, diversificar nuestra base de exportaciones con productos tecnológicamente más sofisticados e ingresar a una fase innovativa de la economía junto con transitar hacia un Estado que asegure ampliamente derechos sociales? ¿Tenemos el financiamiento y las capacidades humanas y de gestión que requieren transformaciones de tal envergadura?

En concreto, ¿posee el Estado -con su actual organización y funcionamiento- la tecnoburocracia en condiciones de apoyar esos procesos de reforma y la gobernanza necesaria para guiarlos y coordinarlos? Dada la peculiar estructura mixta -estatal y privada- de provisión de servicios y bienes públicos en todos los sectores como vivienda, salud, educación, previsión y mercado laboral en Chile, ¿contamos con el “saber hacer” imprescindible para desarrollar un eficaz Estado regulador y sofisticados mercados que provean la calidad y no sólo la cantidad requerida para satisfacer la ciudadanía social en una perspectiva socialdemócrata a la Marshall?

Habiendo alcanzado el punto en que el acceso se ha masificado e incluso cuasi-universalizado en varios casos -como la educación, por ejemplo-, ¿estamos en condiciones de asegurar ahora una igual calidad para todas y todos los ciudadanos, de manera de evitar que la ciudadanía ampliada quede atrapada en las diferencias de clase social y en una estratificación y segmentación de posiciones? A fin de cuentas, como señala nuestro autor, “las diferencias de status pueden recibir el sello de la legitimidad en términos de ciudadanía democrática, siempre que no sean demasiado marcadas y se den en el seno de una población unida en una única civilización; y siempre que no sean una expresión del privilegio de la herencia”. Es fácil percibir cuán lejos estamos de ese tipo de diferenciación de status y cuán ligado se halla éste en cambio, en nuestra sociedad, a la cuna y a su reproducción a través del sistema escolar y luego mediante el mercado ocupacional.

Y pensando nuevamente a mediano plazo, ¿qué posibilidad existe de avanzar hacia servicios universales y gratuitos sin una ceñida planificación de las oportunidades que haga posible una efectiva igualdad de oportunidades de acceso a bienes relativamente uniformes en calidad, de modo de asegurar resultados más o menos homogéneos, todo esto evitando una espiral de costos en aquellos sectores donde la provisión se desenvuelve sobre la base de tecnologías cada vez más sofisticadas, tal como sucede en el ámbito de la salud y comienza a producirse ahora también en el campo educacional? ¿Son compatibles esas igualaciones planificadas con regímenes mixtos de provisión, la diversidad de ofertas, la libertad individual de elegir y con la incentivos que distribuye el mercado?

El propio Marshall reconocía en su época que “el conflicto básico entre los derechos sociales y el valor de mercado no se ha resuelto” y conocía las dificultades que entrañaban “los efectos automáticos de la distribución desigual de la riqueza a través del sistema de precios” para la anhelada igualdad.

Aún nos movemos dentro de las mismas coordenadas. Puesto en términos de economía política, la pregunta continúa abierta respecto a cómo generar por vía tributaria una renta tal que el Estado pueda invertir eficientemente en derechos sociales hasta asegurar el “derecho a participar del patrimonio social y a vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares corrientes en la sociedad”, sin lesionar la acumulación de capital y la productividad y competitividad de las empresas que permiten mantener el crecimiento y la motivación privada de trabajar y producir.

En última instancia, lo que importa, decía Marshall, “es que haya un enriquecimiento general del contenido concreto de la vida civilizada, una reducción general del riesgo y la inseguridad, una nivelación de los más y los menos afortunados en todos los órdenes —entre los sanos y los enfermos, los empleados y los desempleados, los viejos y los activos, los solteros y el padre de una familia numerosa”. Pero esto, como es de suyo evidente, requiere una constante expansión de la base material de la vida, de la capacidad de producción de la economía y de la productividad y esfuerzo de cada uno de los individuos.

¿Dónde encontrar las motivaciones individuales y colectivas para este enorme esfuerzo que significa elevar el nivel civilizatorio de una sociedad y expandir continuamente sus capacidades productivas, sosteniendo el constante crecimiento de la economía? ¿Cómo lograrlo de manera sostenida en medio de una sociedad que va conquistando grados cada vez más elevados de subsidios y gratuidad, de becas y licencias, de acceso irrestricto y reconocimiento de la dignidad personal y que rehuye el sacrificio, la conducción ordenada de la vida en función de metas y disciplinas, en fin, la necesaria ascética intramundana que Weber asocia con las fases expansivas de la acumulación capitalista?

Tales son las preguntas de fondos que debemos hacernos al imaginar un futuro de ciudadanía social y Estado de bienestar. En lo inmediato, en tanto, es necesario clarificar cuáles son los objetivos en términos de derechos de ciudadanía del cuatrienio Bachelet. Pues es evidente que el programa de gobierno los sobredimensiona y con ello estimula expectativas que la actual administración no podrá satisfacer. Hay que precisar hasta dónde se podrá avanzar con la provisión gratuita de bienes públicos y cómo se garantizará la calidad homogénea de los mismos sin dañar la diversidad de su oferta. Se debe sincerar el gasto involucrado en las diferentes medidas impulsadas y proponer, antes de que sea tarde, los indicadores que permitirán medir sus resultados e impacto. Es imprescindible, asimismo, poner las cartas sobre la mesa y aclarar cuál es el financiamiento disponible para las reformas sociales luego de efectuados los ajustes que viene insinuando el ministro de Hacienda.

En fin, estamos recién al comienzo del camino que iniciamos en 1990 hacia una más amplia y rica ciudadanía de derechos civiles, políticos y sociales, donde estos últimos deben ser ahora el motor para la construcción de un Estado de bienestar, tal como postuló Marshall y su generación político-intelectual. Aquí requerimos un esfuerzo similar de pensamiento y diseño de políticas públicas para concebir -en las condiciones del siglo XXI y en un contexto de régimen mixto de provisión de bienes públicos- un modelo de crecimiento económico que sirva a su vez como base de un modelo de bienestar y de un Estado de derechos sociales.

 

José Joaquín Brunner, Foro Líbero.

 

 

FOTO: JONAZ GOMEZ/SANTIAGO

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