Pablo Ihnen de la Fuente: Burocracia

Publicado el 16.12.2017
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Mi amigo Intuito Grillo ha estado muy inquieto últimamente. Típicamente se pone así en época de elecciones, pero esta vez parecía estar rumiando algo distinto. Le pregunté sobre qué lo tenía tan preocupado. Me indicó que lo había invadido un sentimiento de ansiedad con motivo de la discusión pública que se ha producido en torno a la  reforma del Estado. Le repliqué que tal tipo de iniciativa parecía útil y necesaria para, por ejemplo, combatir la burocracia y mejorar las prestaciones que debe prestar el aparato público, por lo que no habría razón para inquietarse.

Me aclaró que no se refería a ningún estudio ni iniciativa en particular, sino a la dinámica y vida propia que él percibía había tomado el aparato del Estado y su administración en el tiempo. Que le preocupaba la liviandad o resignación con que muchos como yo nos tomábamos el tema. “¿No te inquieta acaso que el aparato del Estado este crecientemente colonizado –y, por qué no decir, saqueado– por operadores políticos?”, me increpaba con una ceja en alto. “¿No te escandaliza que los funcionarios públicos, desde ya hace un tiempo, ganen en promedio significativamente más que quienes laboran en el sector privado? ¿No te escandaliza, más aún, que ello, además, ocurra en circunstancias de que están protegidos por normas y procedimientos que establecen además su virtual inamovilidad?  ¿No te impacienta que grupos de operadores políticos organizados promuevan huelgas ilegales y prevalezca la impunidad? ¿No te preocupa que el tamaño del Estado y la carga tributaria solo haya crecido sin que se perciba efecto en las prestaciones más básicas para el ciudadano común (como la seguridad, por ejemplo)? ¿No te sobresalta que el Estado, aquel mismo que ha demostrado pública y notoria incompetencia en la consecución de sus deberes naturales más básicos, pretenda además invadirlo todo? ¿No te espanta la pandemia de regulotitis, permisologitis y registrologitis con que nos han infectado? Si no te inquietas por todo eso, entonces tampoco te quejes de los efectos de una corrupcionitis aguda generalizada”.

Intuito continuaba: “Para ponértelo claro, naturalmente valoro el que se discutan y discurran ideas para facilitar la conducción del caballo, pero más importante me parece partir por reconocer que en nuestro caso el tal caballo ya no es un pingo… es una bestia que se alimenta cada vez con más voracidad de nosotros mismos. Sus órganos han sido colonizados por hongos y bacterias de cepas colectivistas. Sus movimientos se han tornado torpes y frecuentemente destructores. Ya es casi ingobernable.  Si compartes tal diagnóstico, ¿te parece que la solución de fondo sea, como usualmente se plantea, repasarle la costura de las riendas, enderezar el bozal y peinarle la chasquilla?

Le pregunté entonces, con fingida curiosidad, qué visión tenía él mismo del asunto.

Como si hubiese estado esperando la pregunta, respondió de inmediato: “Como bien sabes, para toda nación que procura ser respetuosa de la libertad de quienes la componen es ineludible contar con una institucionalidad que les permita convivir pacíficamente y les permita ejercer su  libertad para desarrollarse y procurar cumplir sus anhelos. En tal contexto, el Estado y sus instituciones juegan un rol clave e insustituible. Sin embargo, ello requiere tener presente, a lo menos, dos importantes prevenciones. La primera es la de cuidar permanentemente de no desnaturalizar el foco de su quehacer a objeto de no invadir áreas de actividad que no le son propias, más aún si se le ha delegado el monopolio de la coacción.  La segunda prevención, en tanto, consiste en tener clara conciencia de las limitantes que en materia de incentivos está expuesta la administración en el ámbito público. Esta última, además de ser  relevante en su propio mérito, también refuerza aún más la necesidad perseverar en el foco”.

“Yendo ahora a tu pregunta”, decía Intuito tras una pausa y meciendo levemente su barbilla, “mi visión consiste en que el tamaño y quehacer del Estado está muy lejos de ser neutral en una sociedad libre. Más aún, tengo la convicción de que, en buena medida, el desapego voluntario e involuntario a las prevenciones que te señalé nos ha conducido a la lamentable situación que nos encontramos hoy. Nos hemos pasado de la línea”.

Luego me preguntó: “¿Has leído el libro Burocracia, de Ludwig Von Mises?”

“Soy todo oídos”, le dije, invitándolo a que me ofreciera un resumen.

Partió por preguntarme qué me evocaba y significaba para mí la palabra “burocracia”. Le respondí que en mi opinión tiene una connotación  negativa y que normalmente se asocia a procesos o funciones sometidos a una abundante reglamentación. Agregué que normalmente la burocracia se asocia a las actividades que realizan las instituciones del Estado. Hizo un gesto, que quise interpretar como de parcial aprobación, y volvió a preguntarme: “¿Y sabes por qué crees que afecta principalmente a las instituciones del Estado y no se la asocia a las actividades particulares?”.

Tomó aliento y dijo: “Von Mises sostiene que la administración pública y el aparato del Estado, al proveer directamente bienes públicos, no puede sino ser formalista y burocrático en esencia, y que ninguna reforma podrá cambiar tal condición; ello por la imposibilidad de contar con una medida incuestionable del éxito o el fracaso de su gestión. Por ende, la dificultad para encontrar el incentivo para el debido esfuerzo que proporciona el cálculo económico en las empresas que persiguen lucro. ¿Escuchaste? La burocracia, esa misma lacra a la que moros y cristianos desprecian sin piedad, sería consecuencia de la ‘ausencia’ de la posibilidad de hacer el cálculo económico”.

Lo interrumpí con una seña con las manos y le pregunté: “¿Podrías elaborar un poco más el argumento del cálculo económico? En particular, respecto del porqué de la asimetría entre la actividad privada y la pública. “Con gusto”, me dijo. Luego señaló: “Tratándose de la actividad privada, el sistema de precios indica el valor que los consumidores y usuarios le asignan a los productos y servicios ofrecidos. Los diversos oferentes de un producto determinado, haciendo uso de esta señal y la de los costos de los distintos  insumos requeridos, realizan el cálculo económico y toman las decisiones contratación de factores y de producción para luego ofrecer el producto a los consumidores. Estos últimos son soberanos de adquirirlo de uno u otro proveedor, o bien de buscar un bien sustituto. En el ámbito de los bienes públicos, normalmente no existe la señal de precio, ni proveedor alternativo, por lo que no es posible desarrollar tal cálculo. La señal de valor que el producto tiene para los consumidores no se transmite en las distintas etapas de producción y suministro; de allí la necesidad de poner el peso de la prueba en favor de la reglamentación”.

Luego, sin esperar respuesta ni comentario de mi parte, continuó: “Von Mises también nos previene sobre la inutilidad de criticar la rígida observancia de reglas y reglamentos por parte de los funcionarios, pues esta es, precisamente, la protección del ciudadano contra la arbitrariedad despótica de un monopolio de la coacción. Desde luego, los procesos y controles podrán diseñarse de forma más o menos inteligente, pero ello no altera la condición de imposibilidad de hacer un cálculo económico. Si aquel fuese posible, entonces no se justificaría que tal actividad fuera desarrollada por el Estado. Después de todo, no en vano la actividad empresarial del Estado es mirada con tanta desconfianza”.

Intuito hizo una pausa en la que aproveché para preguntarle sobre las relaciones laborales en el sector público.

“Permíteme un comentario antes de responderte: convengamos de partida que las personas que trabajan en el sector público son seres humanos normales y comunes como tú”, continuaba el grillo, sintiéndose afortunado de serlo. “Tienen sus luces y también sus sombras. No son ángeles ni tampoco demonios; tienen momentos buenos y otros no tanto. Su contribución es esencial para nuestra convivencia y el desarrollo de nuestras vidas. A ellos ciertamente no se les puede culpar de los efectos indeseados de una administración burocrática. Ahora bien, Von Mises señala que por no existir señales de cálculo de valor –y, en consecuencia, incentivos– que puedan guiar las acciones en el ámbito público, prácticamente todo ha de ser dispuesto vía reglamento e instrucciones. No en vano un principio fundamental del derecho público establece que solo puede hacerse lo permitido. Como podrás deducir entonces, el espacio para la iniciativa y creatividad es en tal contexto severamente limitado, siendo la tendencia natural a la inmovilidad.  Por otra parte, la dinámica de la dependencia jerárquica en tal contexto se hace compleja y, valga la redundancia, burocrática. En los negocios con fines de lucro, la relación entre las partes que compran y aquellas que venden –o las que se producen entre empleador y trabajador– son normalmente cuestiones de hecho e impersonales. Sin embargo, ello no sería necesariamente así en la administración pública, donde esta relación se personaliza y el margen de discreción puede ser significativamente mayor. Para evitar prácticas indebidas, se recurre entonces a una frondosa normativa que regula la carrera del funcionario. También es usual que para proteger a aquel tanto de la arbitrariedad jerárquica como del acoso político se recurra a normas que dificulten, incluso en extremo, el despido. Una vez establecida la inamovilidad, huelgan mayores comentarios respecto a los incentivos vinculados a la productividad. Ahora bien, si ella prevalece bajo condiciones en la que las remuneraciones son sensiblemente más altas que los de una calificación equivalente en el sector privado –como es el caso hoy–, tenemos, para los beneficiados, un edén, pero para los contribuyentes comunes una pesada carga.

Intuito ya había capturado toda mi atención. Aprovechando una pausa, le dije: “Creo comprender el argumento y el punto que quieres hacer, pero así y todo, ¿no crees acaso que sacando partido de las tecnologías modernas y subcontratando funciones no inherentes a su rol esencial podría lograrse mejoramientos significativos en su gestión?”.

“Desde luego”, se encogía de hombros el grillo, “pero debes estar consciente que ello requiere de permanente voluntarismo y no invalida el argumento de fondo de Von Mises. El uso de tecnología por parte del aparato burocrático puede ciertamente ayudar a simplificar procesos, pero sigue siendo válida la condición de carencia de cálculo económico y su impacto en los incentivos.  Por su parte, la subcontratación de ciertas funciones o procesos efectivamente también representan, al menos potencialmente, una vía de solución parcial, pero sería precisamente parcial porque busca introducir elementos que permitan el cálculo del beneficio o el muy vilipendiado lucro. En este caso, el mandante se preocupa principalmente de monitorear que se honre la debida entrega del producto o servicio contratado, pero no necesariamente de la forma en que se conduce su ejecución. La ejecución del subcontrato efectivamente puede sustituir  burocracia en el resultado neto, haciendo uso del cálculo económico, beneficio o lucro”.

Por un momento tuve la duda de si acaso Intuito estaba exagerando. Así se lo expresé.

Me replicó prestamente y casi sin esfuerzo: “No te equivoques: no soy ni remotamente anárquico. Asimismo, ciertamente reconozco y valoro el rol clave que cumple el Estado en una sociedad libre y civilizada. Creo sinceramente en uno empoderado, pero cuyo foco se oriente al cumplimiento de las funciones que, en tal contexto, le son propias y donde no puede ser sustituido, partiendo por el rol de garante del respeto al ejercicio de las libertades individuales”.

“Si aceptas que la burocracia es un mal necesario y, en consecuencia, que su uso debe ser debidamente controlado y limitado, entonces parece natural partir por precisar rigurosamente el rol y la función del Estado, así como sus límites, teniendo cabal conciencia de sus debilidades genéticas incorregibles”. Intuito tomó algo más de aire y continuó, envalentonado. “Y si me permites un doble click, te agregaría que parte del código genético clave a considerar en una reforma debiese referirse a las normas que regulan el empleo público, en particular aquellas relativas a la contratación y las causales y condiciones de remoción”.

Luego Intuito se sentó e, invitándome a hacer lo mismo, me dijo con expresión de pesadumbre y grave tono: “¿Pero qué crees tú que está de hecho ocurriendo? No solo deberíamos hacernos cargo de los hechos, de por sí graves, que se fueron acumulando en el tiempo, y que ya te comenté al inicio.  Además, habría que agregar el significativo aumento de la oferta de burocracia y coerción que se ha producido estos últimos años. Sólo algunos ejemplos elocuentes son la reforma tributaria y la reforma laboral. Agreguemos también el crecimiento inorgánico e inexplicado de las contrataciones públicas. ¿Y qué me dices de la parafernalia que se está armando en el ámbito de la educación?

Ambos nos quedamos en silencio.

Vencido ya por el sueño, pero cavilando en que en realidad lo que  transmitía Intuito no se trataba de ninguna exageración, fui a dormir con la esperanza de, al otro día, despertar en una pesadilla política diferente.