Juan Eduardo Coeymans analiza en profundidad la necesidad de hacer un nuevo Censo, las diferencias que tiene respecto de la polémica medición de 2012, y qué resultados debería obtener para ser calificado de exitoso.
Publicado el 17.04.2017
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Este miércoles se realizará el Censo abreviado que prometió la Presidenta Michelle Bachelet durante la campaña presidencial de 2013.

A diferencia de la polémica medición de 2012, que se hizo mediante el mecanismo de censo de “derecho” durante tres meses con personas contratadas, el de este miércoles será de “hecho” y se hará durante un día con más de 500 mil voluntarios, de los cuales más de la mitad son funcionarios públicos.

En el censo se realizarán 21 preguntas, divididas en tres módulos: vivienda, hogar y personas, y entregará datos de estimaciones y proyecciones de población, a nivel país, región y comuna, por zona urbana y zona rural. Además, el marco muestral maestro permitirá diseñar las encuestas de hogares, a través de las cuales se mide, por ejemplo, el empleo, la victimización, la caracterización socioeconómica y la pobreza, entre otras.

Para analizar esta medición, que ha estado envuelta también en diversas polémicas, “El Líbero” conversó con Juan Eduardo Coeymans, ex director del Instituto Nacional de Estadísticas, quien asumió en mayo de 2013 tras la salida de Francisco Labbé, en medio de los cuestionamientos al Censo de 2012.

Coeymans es doctor en Economía de la Universidad de Oxford, e ingeniero comercial de la Universidad Católica, donde fue profesor varias décadas, y actualmente es profesor titular de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad Andrés Bello.

-¿Es necesario realizar este Censo 2017?

-En la publicación sobre Diagnóstico y Plan de Acción publicada el 23 de diciembre de 2013 que, felizmente, no fue bajada de la página web del INE,  se dice expresamente que estaba programado hacer un conteo de población. Este “conteo” se focalizaría, aparte de la información básica de la vivienda, los hogares y el parentesco de las personas, en  aquellas variables demográficas que permiten actualizar las proyecciones de población, es decir el sexo, la edad, la nacionalidad, la comuna donde se nació, la comuna de residencia habitual y la comuna donde vivía el encuestado cinco años atrás. Este conteo estaba programado hacerlo en 2016  y el Censo Completo se haría el 2020, alineándonos con los demás países que hacen sus censos en los años terminados en cero. Ambos procesos serían en la modalidad de derecho y la omisión se haría aplicando una encuesta post censal. Los conteos intercensales son una práctica cada vez más común en los países desarrollados, y son útiles para actualizar las proyecciones de población. A nivel internacional, estos conteos son en la modalidad de derecho, como lo fue el Censo 2012, ya que es más pertinente conocer donde reside la población que donde durmió la noche anterior. Además, es mucho más barato en recursos que la modalidad de censo de hecho, si se considera la pérdida de ingresos por paralizar el país en un día. Censos “abreviados” intercensales no se usan. Por esto, estimo que el Censo de hecho que se tomará el 19 de abril será útil para actualizar las proyecciones demográficas, especialmente si se decidió descartar el censo de 2012, pero será a un costo sustancialmente mayor al que pudo ser y con una capacitación de censistas más débil debido al mayor número de censistas involucrados en la modalidad de hecho.

Coeymans: “Estimo que el Censo de hecho que se tomará el 19 de abril será útil para actualizar las proyecciones demográficas, especialmente si se decidió descartar el censo de 2012, pero será a un costo sustancialmente mayor al que pudo ser y con una capacitación de censistas más débil debido al mayor número de censistas involucrados en la modalidad de hecho”

-¿Cuáles son las diferencias principales entre este Censo de “hecho” y el de “derecho” que se hizo en 2012?

-En un Censo de derecho se pregunta por la residencia habitual del encuestado. En un Censo de hecho, cada vez más obsoleto a nivel internacional, se pregunta dónde durmió la persona la noche anterior. En los Censos de hecho no existe la categoría de “moradores ausentes”, ya que, como se hace un “barrido” de todo el país en un solo día, en alguna parte localizarán a cada poblador. En los Censos de derecho, en cambio, el encuestador no registra a personas que pueden encontrarse transitoriamente en una vivienda si su residencia es otra vivienda. Por ello, a pesar de múltiples visitas, siempre existirán moradores ausentes en viviendas donde, por consultas a los vecinos, se tiene la certeza que está habitada. Es por ello que para los censos de derecho está aceptado por Naciones Unidas la estimación de moradores ausentes, usando métodos internacionalmente aceptados, como se hizo en el Censo 2012 y que nos tocó evaluar. Hay otras dos grandes diferencias. El Censo de hecho se debe hacer en un día, para no correr riesgos de doble registro de personas. El Censo de derecho, en cambio, puede tomar varias semanas. Esto permite tener un número de censistas mucho más reducido. Así, en el Censo completo de 2012 se ocuparon 16.000 personas, como censistas, incluyendo supervisores. En cambio en el Censo abreviado de 2017 se ocuparán más de 500.000 personas. Esta diferencia permite que la capacitación de los censistas en un censo de derecho sea mucho más amplia que en un censo de hecho, aparte del efecto “on the job training” por estar encuestando por varias semanas. Así, en el censo de 2012, los supervisores recibieron cinco días de capacitación y los censistas, según la Comisión Nacional, recibieron cuatro días de capacitación en el 73,6% de ellos. El 27% restante recibió menor capacitación, pero igual tuvieron mucho mayor capacitación que la que se puede lograr en un censo de hecho. En efecto, en el próximo censo se contempla una capacitación de sólo cuatro horas.

-¿Hay diferencias de costos entre el Censo de 2012 y el de este miércoles?

-Hay grandes diferencias. En el Censo de derecho hay que pagar a los censistas, en el Censo de hecho son voluntarios (más los  obligados del sector público y de otros organismos autónomos, en el caso de Chile). Sin embargo, si se considera que en el Censo de hecho prácticamente se paraliza el país, y en el Censo de derecho no ocurre esto, el costo final es mucho mayor en el censo de hecho. Un día de paralización casi completa implica, como mínimo, una menor producción de 700 millones de dólares y una menor recaudación de impuestos, como mínimo, de 100 millones de dólares, lo que significa, con un dólar a 650 pesos, 65 mil millones de pesos de menor recaudación de impuestos. Si a eso se suma los 50 mil millones de pesos de gasto directo que se presupuestan para el Censo abreviado de hecho, para el presupuesto fiscal va a significar una menor disponibilidad de recursos para otros fines por 115 mil millones de pesos. Claramente, esto supera largamente los $37 mil millones, en moneda de abril 2017, que se gastaron en el censo de derecho de 2012, y eso que ese censo tuvo el doble de preguntas.

Coeymans: “Un día de paralización casi completa implica, como mínimo, una menor producción de 700 millones de dólares y una menor recaudación de impuestos, como mínimo, de 100 millones de dólares, lo que significa, con un dólar a 650 pesos, 65 mil millones de pesos de menor recaudación de impuestos”.

-El gobierno ha especificado que éste será un Censo abreviado. ¿En qué se diferencia de un Censo completo, y qué utilidad tendrá?

-No conozco otro país que realice Censos abreviados. Lo que existe a nivel internacional son los “conteos inter censales”, los cuales se realizan cada cinco años a diferencia de un Censo que se realiza cada 10 años.  Los conteos inter censales se realizan en modalidad de “derecho,” que es la modalidad que se utilizó para el censo de 2012 y no en la modalidad de “hecho” que es lo que se hará ahora. Un censo normal incluye habitualmente más de 40 preguntas -en el Censo de 2012 fueron 42-, mientras que en un conteo inter censal solo se pregunta, además de la información básica de la vivienda, los hogares y el parentesco de las personas, por aquellas variables que permiten actualizar las proyecciones de población, es decir, se consulta por el sexo, la edad, la nacionalidad, comuna de nacimiento, comuna de residencia habitual y en que comuna vivía usted 5 años atrás. En consecuencia, la utilidad básica de un conteo inter censal es actualizar las proyecciones de población. Para este Censo abreviado se han agregado algunas otras preguntas adicionales a las de un conteo. Sobre este punto desconozco el procedimiento que se utilizó para la selección de estas preguntas adicionales, y cómo se discriminó para dejar afuera algunas preguntas de alta relevancia.

-¿Qué indicadores relevantes para el país no entregará este Censo abreviado?

– Como le señalé en su pregunta anterior, desconozco cómo se discriminó para dejar afuera algunas preguntas de alta relevancia, dado que se optó por hacer un Censo abreviado y no un conteo. En este sentido, considero que indicadores relevantes excluidos corresponden a la religión o credo, el “estado de hecho”, en especial tratándose de parejas del mismo sexo, discapacidad y una pregunta muy importante para establecer políticas públicas de transporte, que es la pregunta referida a la comuna donde las personas estudian o realizan trabajo remunerado, lo que permite el enlace con la comuna de residencia habitual.

-La directora del INE, Ximena Clark, ha afirmado que espera una tasa de omisión bajo el 5%, pero David Bravo dice que debe ser menor a 3%. ¿Cuál sería una tasa de omisión adecuada para que el Censo sea calificado como exitoso?

-Primero, debo aclarar que la señora Clark, además de lo que usted menciona en su pregunta, señaló que la omisión del Censo de hecho de 2002 había sido de un 3%, lo que es una información incorrecta. La omisión oficial del censo 2002 mediante el  procedimiento usado  de “conciliación censal” fue de un 3,8%. Sin embargo, el porcentaje de omisión obtenido en 2002 de acuerdo a una “encuesta post censal”, fue de un 4,1 %. Por otro lado CELADE la estimó en 4,9%. La omisión censal en la V Región de acuerdo a la encuesta post censal de 2002 fue de un 10,9 %. En cuanto a su pregunta acerca de qué tasa de omisión sería adecuada para que el censo de 2017 sea calificado como exitoso, es pertinente señalar que no basta con el indicador de omisión para calificar al censo de exitoso. Se debe tener claridad acerca de cuál es el método que se usará para medirla y tener también claridad acerca de las diferencias que existen entre los métodos. El método con mayor sustento estadístico y recomendado internacionalmente para medir la omisión, es una encuesta post censal o encuesta de cobertura, la cual se realiza inmediatamente después de concluido el levantamiento del censo o del conteo inter censal, consultando en los hogares de la muestra acerca de qué personas fueron censadas y cuáles no lo fueron. Para el caso de aquellas personas que no fueron censadas, se consulta por el sexo y la edad obteniendo así la omisión a nivel territorial, por género y grupos de edad. El otro método, que supongo es el que se usará en esta medición, es un método indirecto llamado de “conciliación censal”, que funciona en base a información de censos anteriores, registros de natalidad y mortalidad y supuestos sobre migración. Estimo que en Chile la subestimación de los fallecidos, antes de que empezaran a mejorar las estadísticas vitales a partir de mediados de los 80, era importante. Hoy han aparecido varios abuelitos de más de 120 años en los registros oficiales, Allende todavía estaba vivo…lo que me hace sospechar de que en el pasado los registros de fallecidos no eran los mejores. En efecto, en el estudio de Nuñez e Icaza (2006) se concluye que ha habido un mejoramiento importante en las estadísticas de fallecidos en los últimos años, especialmente en el sector rural, de lo que se deduce que anteriormente esas estadísticas subestimaban los fallecidos. Aparte de las dudas sobre las estadísticas de fallecidos en el pasado, lo que genera una sobre estimación de población en el futuro, el método de la conciliación censal no ha sido documentado suficientemente y sus supuestos no se han hecho públicos. Es deseable que se exija su publicidad por la vía legal. Se trata de un método discutible en cuanto puede eventualmente permitir que se relativice la omisión señalando que la falta de población es una consecuencia de la migración. Estas dudas sobre el método explican que la Comisión Internacional, decidiera no pronunciarse sobre la omisión del censo 2012. Resulta muy lamentable que en la programación del próximo Censo no se haya contemplado realizar una encuesta post censal, que es el método estadístico técnicamente más idóneo. Aplicando esa encuesta se puede tener la mejor estimación de la omisión censal. Sumando esa omisión a lo efectivamente censado, se podría obtener la mejor estimación de cuántos somos. Para evaluar un Censo también son muy importantes los indicadores de tasas de no respuesta a las preguntas. En efecto, se puede tener una omisión de personas igual a cero y ser un mal Censo, si las tasas de no respuesta a preguntas importantes son altas. En el caso del Censo de 2012, salvo dos preguntas que usualmente en otros países tienen altas tasas de no respuesta, dichas tasas fueron menores a 2%, según la evaluación de los expertos internacionales, lo que fue considerado como muy bueno. En la Memoria Censal se pueden encontrar las tasas de no respuesta del censo 2012. También un Censo puede fallar por escasa y deficiente capacitación, aunque esto es difícil de detectar, salvo auditoría del proceso de capacitación. Otro aspecto a considerar es la omisión de viviendas. En el censo de 2012, según la comisión Nacional la omisión de viviendas fue de 1,8%, muy similar al valor registrado en la primera publicación de Censo. Dado la baja omisión de viviendas, la información recolectada es muy útil para construir marcos muestrales, vía selección de viviendas y luego los enumeradores encuestan la población de esas viviendas cada cierto tiempo, considerando que la población de las viviendas cambia entre censos frecuentemente. De hecho esta es la práctica habitual del INE para construir sus marcos muestrales. Es importante que el censo de 2012 sea evaluado por los usuarios de estadísticas y no sólo por personas que participan en las redes sociales y en otros medios con claras intenciones de sacar un dividendo político.

    ¿Cuál es su opinión del Censo que se realizó en 2012?

-Mi opinión sobre el Censo de Población y Vivienda de 2012 es estrictamente técnica y se basa en las evaluaciones que hicieron dos comisiones, una nacional y una internacional, en mi evaluación de la “expertice” relativa en censos de los miembros de esas comisiones y en la evaluación técnica que realizaron profesionales del INE. La Comisión Nacional estuvo integrada por cuatro economistas (David Bravo, Osvaldo Larrañaga, Isabel Millán, Felipe Zamorano) y una demógrafa de Celade (Magda Ruiz). La Comisión Internacional estuvo compuesta por expertos en censos muy reputados internacionalmente. La Comisión Nacional hizo una evaluación negativa, aunque recomendó que se entregara el Censo. En cambio, la Comisión Internacional, reconociendo los problemas que hubo –de tipo administrativo, no haber realizado un censo piloto,  errores en la forma en que se publicó- hizo una evaluación muy positiva sobre la calidad de los datos recogidos, concluyendo que el Censo servía para el diseño de políticas públicas. Los expertos de esta Comisión Internacional fueron seleccionados por EUROSTAT, el organismo que dicta las normas a los INE’s de Europa. Fue presidida por Griffith Feeney, doctorado en demografía, con gran experiencia en evaluación de censos y quien fuera seleccionado para presentar un estudio sobre evaluación de censos en la Conferencia Anual de Estadísticas de las Naciones Unidas celebrada entre fines de febrero de 2013 y principio de marzo de 2014. El segundo miembro de la Comisión Internacional fue Ragendra Singh, doctor en estadística y ex jefe técnico del los censos del National Bureau de  Estados Unidos; el tercer miembro fue Roberto Bianchini, doctorado en tecnologías medio ambientales apropiadas para el desarrollo y experto en georeferenciación, levantamiento de encuestas y evaluación de censos. Esta comisión, yendo a terreno, incluyendo regiones, realizó una auditoría sobre los procedimientos seguidos en la captura de datos y su procesamiento y concluyó que el censo 2012, tanto de población como vivienda, servían para las políticas públicas y debían ser usados. Serían los usuarios del censo, los que mejor podrían emitir el veredicto definitivo. Señaló que todo censo en el mundo tiene problemas, pero lo clave es evaluar si esos problemas son de magnitud relevante como para invalidar o no la base de datos recolectada. Resumió diciendo que era un muy buen censo, que debía ser entregado al país, luego de algunas correcciones en la publicación y de informar en detalle y con máxima transparencia todo el proceso. Con funcionarios del INE, donde contamos con el aporte de valiosos profesionales del INE, (incluyendo una doctora en estadística, experta en “datos faltantes”, otro doctor en estadística, un doctor en economía, un magister en economía, dos en estadística y otros expertos en muestreo, levantamiento y planificación de censos), se llevaron a cabo evaluaciones estadísticas del Censo, las que forman parte de la Memoria Censal del Censo de Población y del Censo de Vivienda. Con ello se dio cumplimiento a la  recomendación de la Comisión Internacional. Esta memoria, que es una pieza vital para conocer la verdad de todo el proceso, fue sacada de la página web del INE al inicio de la nueva dirección, aunque puede ser solicitada vía ley de transparencia. Los opinantes  sobre el censo 2012, antes de opinar livianamente, debieran leerla. En el capítulo 6 de esta Memoria Censal se analiza la calidad de los datos recogidos, basándose en los informes de las dos comisiones y en el análisis estadístico que hicieron los profesionales del INE. Entre otros tópicos, ese capítulo incluye la evaluación estadística de procedimientos de estimación de moradores ausentes, los que se originan en los censos de derecho, como lo fue el de 2012. Al respecto, a través de varias réplicas del procedimiento de estimación de moradores ausentes, con muestras de 800.000 viviendas, se comprobó que las diferencias entre los datos reales de diferentes características y los valores estimados en estas réplicas eran despreciables, aún haciendo supuestos  extremos sobre la probabilidad de ser morador ausente. Estos resultados validaron la estimación de los moradores ausentes, lo cual es extremadamente relevante cuando se quiere evaluar si la base de datos es útil para políticas públicas. La estimación de moradores ausentes, de un 3,5%, no fue considerada por la Comisión Nacional cuando calculó la omisión del censo con un método que yo considero cuestionable, a pesar de que la estimación de moradores ausentes, en los censos de derecho, es una práctica aceptada por Naciones Unidas y que realizan varios países desarrollados y que, en América Latina la practican México y Brasil, que son los INE´s más prestigiados de la región. También la memoria censal explica la magnitud de los sesgos de estimación al existir tasas de omisión del orden a las señaladas por la Comisión Nacional. Si se acepta la tasa de 9,3 por ciento de omisión estimada por la Comisión Nacional o tasas aún mayores, se puede demostrar que los eventuales sesgos de estimación de los porcentajes de prevalencia de las características de la población, son del orden de 1 por ciento cuando hay un 20% de diferencia en los valores de esas características entre la población censada y la omitida. Así, si una característica (por ejemplo, el porcentaje de personas que tienen un determinado nivel de educación) prevalece en el 50% en la población censada y 40% en la población omitida, el sesgo es de un punto porcentual. En ese caso, lo calculado con la población censada sería 50% y lo verdadero sería 49%. ¿Vale la pena tirar una base de datos riquísima por un eventual error de esa magnitud? En el capítulo 6 de la Memoria Censal también se presentan, entre otros análisis, los resultados de muestras que se tomaron a las fichas físicas que demuestran que la base electrónica no había sido adulterada, la evaluación de los porcentajes de no respuesta de cada pregunta, algo vital para determinar la calidad de la base de datos, las pirámides de edades y otros indicadores. Por todas estas consideraciones, habiendo reconocido los problemas que tuvo el Censo, estimo que el Censo es muy útil para las políticas públicas y que es una lástima que el Censo y la Memoria Censal hayan sido sacados de la página web del INE y la población no se haya enterado de su existencia. Respecto al principal problema que originó todo el debate sobre el censo, cabe señalar que la primera publicación del censo no distinguió entre población censada y estimada, lo que fue corregido en la segunda publicación de fines de febrero de 2014 y que fuera sacada de la página web del INE. Esta segunda publicación tampoco incluyó una ingeniosa estimación de población de viviendas no logradas y que fuera cuestionada por ambas comisiones, por no ser una práctica internacional. En todo caso, es muy importante señalar que en la base electrónica está perfectamente identificado lo que es población censada de lo que es población estimada y que cuando se publicara dicha base iba a quedar claro qué era qué. Por esta razón descarto una intención de engañar de parte de la dirección anterior a la mía.

Coeymans: “Habiendo reconocido los problemas que tuvo el Censo de 2012, estimo que el Censo es muy útil para las políticas públicas y que es una lástima que el Censo y la Memoria Censal hayan sido sacados de la página web del INE y la población no se haya enterado de su existencia”